Uzasadnienie
M. I. (dalej, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 października 2022 r., którą organ uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 25 sierpnia 2022 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium w pierwszej kolejności podniosło, że wadliwe było negatywne rozstrzygnięcie organu I instancji wydane w oparciu o wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej, jako: u.ś.r.), którą zakwestionował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Skutkiem wyroku, wskazanym przez sam Trybunał jest niekonstytucyjność części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji nie miał zatem podstaw do stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sposób, który różnicował prawo do świadczenia ze względu na czas powstania niepełnosprawności.
Dalej organ podał, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ww. ustawy, nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną matką, gdyż wynika ona z obowiązku prawnego (zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1359) i moralnego skarżącego względem matki, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Istotne jest jednak, że opieka taka musi - w sposób oczywisty - stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Przy czym zakres opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby, która tej opieki wymaga. Trzeba mieć na uwadze potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń.
Jak podał organ, z kwestionariusza przeprowadzonego w dniu 30 listopada 2021 r. wywiadu środowiskowego wynika, że H. H. jest osobą sparaliżowaną, leżącą i wymaga stałej opieki drugiej osoby. Nie jest w stanie samodzielnie przygotować sobie posiłków, zaś M. I. pełni 24-godzinną nad nią opiekę. Skarżąca oświadczyła ponadto, że jej matka jest osobą leżącą i wymaga stałej opieki, zaś pomoc jest niezbędna w czynnościach higieny osobistej, przygotowywaniu posiłków, zakupów, wizyt lekarskich, rehabilitacji, myciu, spraw urzędowych, utrzymywaniu porządku w domu, podawaniu leków. Niewątpliwie więc, zdaniem Kolegium, sprawowanie przez skarżącą opieki nad swą matką uniemożliwia podjęcie przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z przekazanych Kolegium akt sprawy wynika, że M. I. w drodze decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 2 lipca 2014 r., Nr 001748/07/2014, zmienionej następnie decyzją tego organu z dnia 13 listopada 20.18 r., Nr 005257/ZM/l 1/2018, ma przyznany zasiłek dla opiekuna, przyznany na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, na H. H. w kwocie 620 zł bezterminowo. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie na ten sam cel, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją.
W ocenie Kolegium błędne jest stanowisko organu I instancji, iż przyznanie skarżącej zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu odwoławczego przepisy umożliwiają stronie wybór świadczenia korzystniejszego. Strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 K.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zbieżnego świadczenia. Wówczas strona powinna wykazać, że zrezygnowała ze świadczenia mniej korzystniejszego. Przy czym rezygnacja ta nie może opierać się tylko na deklaracji, konieczne jest bowiem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania wcześniejszego świadczenia.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji ze wskazanego zasiłku od daty uchylenia tego uprawnienia albo jego ustania. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.
Końcowo organ zwrócił uwagę na rozbieżności w oznaczaniu nazwiska matki skarżącej.
Z tych względów Kolegium wskazało, że przystępując do ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy Prezydent m. st. Warszawy powinien mieć na względzie poczynione wyżej ustalenia, analizując ponadto czy za przyznaniem wnioskowanego przez stronę świadczenia nie stoją naprzeciw inne okoliczności, o których mowa jest w art. 17 ust. 5 u.ś.r., jednocześnie informując M. I. o konieczności rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, jeżeli za przyznaniem wnioskowanego świadczenie nie przemawiają inne okoliczności.
Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. i w zw. z art.
7. art. 9, art. 10 K.p.a. poprzez nieuzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jeżeli istniały w nim braki, i niewydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a także niepoinformowanie strony o tych brakach i niewyznaczenie stronie terminu do zapoznania się z aktami i wypowiedzenia w sprawie. Wyznaczenie terminu do zapoznania się z aktami oraz poinformowanie o wątpliwościach spowodowałyby bowiem przekazanie przez skarżącą stosownych dokumentów, które rozwiałyby wątpliwości Kolegium pozwalając jednocześnie na wydanie merytorycznej decyzji.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację, podnosząc m. in., że nazwisko jej matki, wadliwie przytoczone w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności zostało sprostowane stosownym postanowieniem. Nadto skarżąca podniosła, że w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego gotowa jest zrezygnować z zasiłku dla opiekuna, co już w toku postępowania deklarowała. Organ odwoławczy dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na merytoryczne rozstrzygnięcia sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie należy podkreślić, że celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty, dlatego Sąd rozpoznaje sprzeciw co do zasady na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 P.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Natomiast gdy w ocenie sądu organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić, to Sąd uznając, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego była prawidłowa, oddala sprzeciw.
Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach P.p.s.a. jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.
Sąd administracyjny rozstrzygnąć zatem musi kwestię, czy na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 K.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 K.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów K.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten stosując środki wskazane w art. 136 § 1 K.p.a. nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
Zatem, najogólniej rzecz ujmując, inaczej niż w przypadku skargi granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem, będą istotnie zawężone do ustalenia dwu zasadniczych kwestii, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. tj. po pierwsze, czy postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W ocenie Sądu, decyzja kasatoryjna wydana w tej sprawie nie znajduje podstaw. Przede wszystkim podkreślić należy, iż postępowanie drugoinstancyjne nie polega na kontroli postępowania organu I instancji lecz na ponownym przeprowadzeniu tej samej sprawy przez inny niezależny organ.
W tej sprawie, organ I instancji rozpoznał sprawę merytorycznie (negatywnie) odwołując się w uzasadnieniu do braku przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust 1 b, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 u.ś.r.), które zdaniem organu I instancji były wystarczające dla uzasadnienia odmowy jego przyznania. Organ odwoławczy zakwestionował natomiast stanowisko organu I instancji w następujący sposó.
Po pierwsze, Kolegium skorygowało pogląd organu I instancji w zakresie oceny momentu powstania niepełnosprawności u matki skarżącej jako niemający znaczenia dla przyznania świadczenia. Organ zauważył, że regulacja art. 17 ust. 1b u. ś.r. stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443), orzekł, że wskazany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.
W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. Konsekwencją powyższego jest to, że organy administracji publicznej rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W związku z tym, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia.
Po drugie, organ odwoławczy analizując przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) jednoznacznie uznał – na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego – że sprawowanie przez skarżącą opieki nad swą matką uniemożliwia podjęcie przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Po trzecie, Kolegium wyraźnie wskazało, że w tej sprawie okoliczność przyznania i pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna także nie może stanowić negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a skarżąca ma prawo dokonać wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego, co organ winien stronie umożliwić.
Zdaniem Sądu niezbędny do przeprowadzenia w tej sprawie zakres postępowania ograniczający się, jak wynika z uzasadnienia, do oceny zgromadzonego już w sprawie materiału dowodowego, nie uzasadniał uchylenia decyzji organu I instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, tak jak to uczynił w niniejszej sprawie. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów wskazanych przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych - o ile jest to konieczne - ale też do samodzielnej oceny mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu w kontekście także argumentów i oceny dokonanej przez organ I instancji.
Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne. W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, organ uchylił się od merytorycznego rozpoznania przedmiotowej sprawy, naruszając art. 138 § 2 K.p.a., ale także art. 8 K.p.a.
Zauważyć nadto trzeba, że organ odwoławczy ma możliwość na podstawie art. 79a K.p.a. wezwać skarżącą do przedstawienia dowodu potwierdzającego złożenie wniosku o rezygnację z prawa do zasiłku dla opiekuna i stosownej decyzji, informując jednocześnie, że odmowa złożenia tych dokumentów będzie skutkowała odmową przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie nie uzasadnia uchylenia decyzji organu I instancji. Dodać jedynie należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Jeśli jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Rezygnacja taka nie może jednak opierać się tylko na warunkowej deklaracji, gdyż wydanie decyzji pod warunkiem jest wprawdzie według doktryny prawa administracyjnego dopuszczalne, ale tylko wówczas gdy obowiązująca regulacja taką możliwość przewiduje.
Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze "wstrzymane" albo uchylone (por. ww. wyrok NSA z 19 maja I OSK 209/21).
Wyjaśnić też należy, iż postanowieniem z dnia 30 września 2005 r. orzeczono o sprostowaniu oczywistej omyłki w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności Nr 39539/03 z dnia 2 grudnia 2003 r. w zakresie nazwiska matki skarżącej. Orzeczenie znajduje się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną dokonaną przez Sąd w niniejszym wyroku i wyda decyzję odpowiadającą prawu. Organ w dalszym procedowaniu winien nadto uwzględnić fakt, że Prezydent m. st. Warszawy w dniu 30 listopada 2022 r. wydał już decyzję po ponownym rozpoznaniu sprawy przekazanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z dnia 20 października 2022 r.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 powołanej ustawy. Jednocześnie brak było podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania albowiem z uwagi na przedmiot sprawy skarżąca nie miała obowiązku uiszczania kosztów sądowy (art. 239 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), a w postępowania działała osobiście.