Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania H. M. od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskiem z [...] maja 2022 r. H. M. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem C. M. Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2022 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji wskazał, że orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z [...] maja 2005 r. C. M. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie wydano na stałe. Z orzeczenia wynika, że stopień niepełnosprawności C. M. datuje się od [...] marca 2005 r., a daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Biorąc zatem pod uwagę, że C. M. urodził się [...] września 1934 r., to jego niepełnosprawność nie powstała do ukończenia 18 roku życia, ani też w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Okoliczność ta, w ocenie Prezydenta, stanowi negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia - zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu I instancji również fakt pozostawania C. M. w związku małżeńskim stanowi negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ponadto organ wskazał na brak bezpośredniego związku pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez H. M., a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad mężem.
Od decyzji Prezydenta [...] odwołanie wniosła H. M. Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111- dalej jako "u.ś.r.").
Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Kolegium podniosło, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów u.ś.r.
Wskazało, że H. M. pozostaje w związku małżeńskim z C. M. Z treści art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wynika, że oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek alimentacyjny, w którym mieści się również obowiązek opieki nad chorym niepełnosprawnym małżonkiem. Wobec tego pod pojęciem "innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności" należy rozumieć także współmałżonków. Prowadzi to do wniosku, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ma w pełni zastosowanie do małżonka, ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Kolegium wskazało także, że organ I instancji wadliwie zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przepis ten utracił moc w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Organ powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 i wskazał, że skutkiem tego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym.
Jednakże pomimo powyżej wskazanych wad decyzji organu I instancji Kolegium podzieliło stanowisko tego organu odnośnie braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem/rezygnacją zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Powołując przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kolegium wskazało, że ustawodawca posługując się zwrotem: "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby uprawnione do omawianego świadczenia pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazywany związek przyczynowo - skutkowy powinien polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca nie podejmuje zatrudnienia wyłącznie z uwagi na wymóg (przymus, konieczność) opieki nad niepełnosprawnym. Świadczenie przyznawane na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie przysługuje za samą opiekę nad członkiem rodziny, która to wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia.
Organ podkreślił, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, a która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania, a co więcej nie ma ona innego wyjścia dla pozyskania dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16). Osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, że pomimo wskazanych wcześniej błędów w wykładni przepisów u.ś.r., jakich dopuścił się organ I instancji ostatecznie podjęte rozstrzygnięcie przez Prezydenta jest prawidłowe. Istotny jest bowiem brak bezpośredniego związku pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez H. M., a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ wskazał, że H. M. nie jest uprawniona do pobierania emerytury. W okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] lipca 2022 r., tj. przez 23 lata składki na rzecz wnioskodawczyni odprowadzane były jedynie przez jeden rok, a podmiotem odprowadzającym była sama wnioskodawczyni w ramach prowadzonej działalności gospodarczej (pismo ZUS z [...] lipca 2022 r.).
Należy z tego wnioskować, że H. M. nie pracowała zawodowo lub pracowała w okresie niewystarczającym do przyznania minimalnej emerytury. Ponadto w dacie składania wniosku H. M. ukończyła 75 rok życia, co oznacza, że jest w, tzw. wieku poprodukcyjnym. Ponadto wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z [...] czerwca 2009 r. Okoliczność ta, w ocenie organu, wskazuje na ograniczone możliwości w podejmowaniu aktywności zawodowej przez H. M. Kolegium stwierdziło, że sprawowanie faktycznej (stałej i ciągłej) opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny jest niewątpliwie przesłanką konieczną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz nie jest przesłanką wystarczającą z uwagi na brzmienie przepisu i specyfikę omawianego świadczenia, którego celem jest zrekompensowanie osobom podejmującym wybór zaprzestania/niepodejmowania pracy na rzecz sprawowania opieki, traconej w ten sposób możliwości wykonywania pracy, a w konsekwencji zarobkowania.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2022 r. złożyła H. M. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. wobec przyjęcia, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z przepisu tego wynika, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom w nim wymienionym, konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Pierwsza z nich dotyczy sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Druga z kolei dotyczy niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania takiej opieki.
Jak wynika z akt sprawy i co stanowi okoliczność niesporną, skarżąca jest żoną osoby wymagającej opieki. W tej sytuacji skarżąca niewątpliwie należy do kręgu osób określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., na co trafnie wskazał organ odwoławczy. Prawidłowo wskazało także Kolegium, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 podstawę odmowy przyznania świadczenia nie może stanowić moment powstania niepełnosprawności. Istotne natomiast dla ustalenia w niniejszej sprawie jest, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie przez skarżącą pozostaje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem.
Jak wyżej zaznaczono dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy z poszukiwania pracy a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną osobą. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, a przywołany przez organy, że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest kompensacja strat materialnych. Brak perspektyw na zatrudnienie przejawiający się w porzuceniu zamiaru podjęcia zatrudnienia lub rozwiązania dotychczasowego stosunku zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w prosty sposób pozbawia osobę możliwości wynagrodzenia za pracę. Niedobory te częściowo są kompensowane w formie świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego obowiązkiem organów jest więc każdorazowe wykazanie, czy w okolicznościach sprawy istnieje związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez wnioskodawcę zatrudnienia lub pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy rezygnują z zatrudnienia, aby stale się opiekować osobami bliskimi.
Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy przez Państwo osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu.
W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie.
W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie doszły do prawidłowych wniosków o braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub nie podejmowaniem pracy, a opieką skarżącej nad mężem. H. M. nie jest uprawniona do pobierania emerytury. Z załączonego do akt administracyjnych wypisu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że skarżąca w okresie od [...] czerwca 2017 r. do [...] czerwca 2018 r. prowadziła działalność gospodarczą. Z kolei z pisma ZUS powołanego przez organ wynika, że jedynie za rok były odprowadzane składki na ubezpieczenie. Prawidłowo więc wywiodło Kolegium, że skarżąca pracowała w okresie niewystarczającym do przyznania minimalnej emerytury. W dacie składania wniosku H. M. ukończyła 75 lat. Z akt sprawy nie wynika, aby w okresie poprzedzającym złożenie wniosku zrezygnowała z zatrudnienia lub podejmowała próby zatrudnienia, jednakże z uwagi na opiekę nad mężem musiała ze starań tych zrezygnować.
Z kolei ustalony stopień niepełnosprawności męża skarżącej datuje się od [...] marca 2005 r. Już w tej dacie wymagał stałej opieki. Poza rocznym okresem prowadzenia działalności gospodarczej skarżąca nie wykazała, aby pracowała zawodowo. Ponadto legitymuje się ona orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z [...] czerwca 2009 r. i została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Należy podzielić stanowisko organu, że okoliczność ta oraz wiek wskazują na ograniczone możliwości podejmowania aktywności zawodowej przez wnioskodawczynię.
Tymczasem związek pomiędzy niepodejmowaniem pracy a koniecznością opieki musi być aktualny, rzeczywisty i wyłączny. Brak możliwości podjęcia pracy lub rezygnacja z zatrudnienia muszą wynikać z konieczności opieki, a nie z innych przyczyn leżących po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Zaprzestanie aktywności zawodowej opiekuna musi być spowodowane koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Mając powyższe na uwadze należy zaaprobować stanowisko organów, że wobec przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych, skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ponieważ brak jest związku przyczynowo - skutkowego, o którym mowa w przepisie. Chybiony jest więc zarzut skargi dotyczący naruszenia tego przepisu.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, uzasadnione było treścią art. 119 pkt 2 ppsa.