Uzasadnienie
Pismem z 11 grudnia 2020 r. Z. G. (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] [...] (dalej jako organ) z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie do bezpłatnego używania części lokalu nr [...] przy ul. [...] poprzez odmowę wyrażenia zgody na oddanie do bezpłatnego używaniu tego lokalu na rzecz R. C..
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy sąd administracyjny bada, czy skarga, która ją inicjuje, spełnia przesłanki określone przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zobowiązany jest odrzucić skargę bez jej merytorycznego rozpatrzenia, jeśli stwierdzi, że zachodzi jedna z podstaw przewidzianych w art. 58 § 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z zm., dalej jako ppsa). Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.
Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ppsa, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz w sprawach skarg na akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie § 26 i § 32 Uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...], która z kolei została wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1182 i 1309).
Ustawa ta normuje między innymi kwestie związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej i przewiduje umowny tryb najmu w ramach zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (patrz np. art. 5 ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt i ust. 3). Pewne indywidualne akty administracyjne wydane na podstawie uchwał, o których mowa w art. 21 ust. 1 tej ustawy, jak np. dotyczące umieszczenia na liście osób ubiegających się o przyznanie pomocy mieszkaniowej (np. lokalu socjalnego) mogą stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, CBOSA). Nie zmienia to jednakże podstawowego wniosku, że uchwała o odmowie wyrażenia zgody na bezpłatne oddanie w użytkowanie przez najemcę na rzecz osoby trzeciej części wynajmowanego lokalu nie jest aktem organów samorządu terytorialnego i ich związków, innym niż akty prawa miejscowego, podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Sprawy ze stosunków prawnych, których przedmiotem są umowy cywilnoprawne związane z najmem mieszkań komunalnych znajdujących się w zasobie lokalowym gminnych, mają ze swej istoty charakter cywilnoprawny. W takich sprawach co do zasady gmina w stosunku do mieszkańców występuje jako właściciel nieruchomości, działając w ramach swojego dominium (władztwa sprawowanego nad składnikami majątku gminnego), a nie jako organ administracji publicznej, podejmujący działania władcze (w ramach imperium). Zatem taka sprawa ma charakter cywilnoprawny, a zatem wszelkie oświadczenia woli i wiedzy organu składane w niniejszej sprawie do oznaczonego podmiotu nie podlegają kontroli w trybie administracyjnym.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowanego do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie nie podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (aktualnie gminnym t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 dalej usg) (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 1996 r., sygn. akt SA/Rz 920/96 niepublik.). Przepis ten daje bowiem możliwość zaskarżania tylko uchwał z zakresu administracji publicznej. Jeśli zaś chodzi o kwestie dominium - to gminie, jako jednostce samorządu terytorialnego, przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z jednoznacznym brzmieniem art. 45 ww. ustawy o samorządzie gminnym podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymagań zawartych w odrębnych przepisach prawa.
Podmiotowość, w tym i samodzielność gminy w zakresie gospodarowania majątkiem, podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji). Stąd, wobec jednolitego ujęcia prawa własności (art. 140 kc) gminie, jak każdemu właścicielowi, przysługuje autonomia w sferze korzystania i dysponowania dobrami majątkowymi, a uprawnieniom gminy – tj. właściciela odpowiada powszechny, obciążający wszystkie inne podmioty obowiązek niewkraczania w sferę jej uprawnień. Wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminę, oprócz czynności faktycznych, następuje w drodze czynności prawnych jej organów; czynności te ze względu na kolegialny charakter tychże organów przyjmują formę prawną uchwał. Forma "uchwały" (czy zarządzenia) nie odbiera jednak ww. czynnościom charakteru cywilnoprawnego; są to w istocie dokonywane przez organy gminy akty prawa prywatnego (czyli, jak wskazano wyżej: "oświadczenia woli"). Wykonywanie uprawnień właścicielskich jest domeną prawa cywilnego i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny; należą do zakresu spraw gminy jako osoby prawnej, a nie organu administracji publicznej.
W konsekwencji należy uznać, że uchwała mająca wywołać skutki cywilnoprawne nie jest - w swym charakterze - uchwałą z zakresu administracji publicznej, chyba że uzyskuje atrybut upublicznienia ze względu na swój normatywny charakter lub przedmiot regulacji (por. zdanie odrębne do uchwały NSA z 6 listopada 2000 r. OPS 11/00, ONSA 2001/2/52 i glosę krytyczną do ww. uchwały Bartłomieja Popielaka, Casus 2003/4/12).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała rady gminy w przedmiocie nie wyrażenia zgody na oddanie przez najemcę do bezpłatnego używaniu lokalu stanowiącego własność gminy na rzecz osoby trzeciej. Podjęcie takiej uchwały należy do sfery "dominium", a nie do sfery "imperium" gminy. Gmina w tej sprawie działała jako podmiot stosunku cywilnoprawnego, a nie jako organ administracji publicznej, a uchwała rady gminy jest formą wyrażenia woli przez osobę prawną, jaką jest gmina. W świetle obowiązujących przepisów sądy administracyjne nie dysponują przy tym żadnym merytorycznym kryterium oceny zasadności podjętej w tym przedmiocie uchwały, strona skarżąca nie przedstawiła zaś żadnego normatywnego argumentu wskazującego na zasadność kwestionowania w trybie sądowoadministracyjnym woli gminy w zakresie rozporządzania poszczególnymi składnikami jej mienia.
Wobec powyższego jako że zaskarżona uchwała nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, nie mieści się też w katalogu uchwał określonych w art. 101 usg, a w konsekwencji i uchwał podlegających kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa). Dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 ppsa orzeczono jak w pkt 1 postanowienia. Zwrot wpisu w pkt 2 postanowienia nastąpił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 202 § 2 ppsa.