Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium") decyzją z 24 sierpnia 2022 r. nr KOA/3528/Op/22 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...][...] (dalej: "Burmistrz") z 22 lipca 2022 r. nr OPS/8121/1366/2022 o odmowie przyznania A. S. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na leczenie w lipcu 2022 r.
Decyzja Kolegium wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem złożonym do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...][...] w dniu 1 lipca 2022 r. A. S. wystąpił o przyznanie zasiłku na leczenie.
Burmistrz działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) dalej: "Kpa", w związku z art. 3 ust. 1 i 4, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 901) dalej: "ustawa", odmówił A. S. przyznania zasiłku celowego na leczenie w lipcu 2022 r. W uzasadnieniu stwierdził, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy oraz bezrobotną, zarejestrowaną w PUP w [...][...] od 8 grudnia 2019 r., bez prawa do zasiłku. Uzyskuje on dochód z tytułu przyznania zasiłku okresowego w wysokości 600 zł. Burmistrz stwierdził, że w tych okolicznościach faktycznych, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, wnioskodawcy przysługuje prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, jednakże postanowił on odmówić przyznania świadczenia na leczenie w lipcu 2022 r. ze względu na fakt, że pomoc została przyznana A. S. w czerwcu 2022 r. decyzją z 26 maja 2022 r. nr OPS/8121/1004/22.
Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. S. złożył odwołanie.
Kolegium decyzją z 24 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 22 lipca 2022 r. W uzasadnieniu przywołując treść szeregu przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz powołując się na orzecznictwo stwierdziło, że celem pomocy społecznej nie jest wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Wskazało, że jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Podniosło, że nawet spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania osobie zainteresowanej żądanego świadczenia, ponieważ musi się ono mieścić w możliwościach finansowych ośrodka pomocy społecznej.
Oznacza to, że organ może, ale nie musi przyznać świadczenie pomocowe, a wysokość przyznanego świadczenia jest uzależniona od środków finansowych, jakimi dysponuje organ na pomoc społeczną. Wskazało, że wydana decyzja administracyjna nie jest więc decyzją związaną, lecz jest wydawana w granicach tak zwanego uznania administracyjnego. Podało, że uznanie obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, to znaczy ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Wskazało, że przed wydaniem decyzji w sprawie zasiłku celowego organ pomocy społecznej obowiązany jest ustalić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej objętej wnioskiem, jest w świetle sytuacji życiowej beneficjenta rzeczywiście niezbędne. Obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.
Podało, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. Podkreśliło, że przyznanie lub odmowa przyznania pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia - zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i 7 Kpa.
Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S. wskazując, że jest ona bezprawna, gdyż nie posiada przekonującego i rzetelnego uzasadnienia prawnego i materialnego. Stwierdził, że decyzje wydane w jego sprawie wykraczają poza granice uznania administracyjnego. Jednoczenie wniósł o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym oraz uznanie załączników skargi jako materiału dowodowego, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zebrano kompletnego materiału dowodowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Burmistrza oraz wydanie decyzji w granicach zdrowego rozsądku, sprawiedliwą, obiektywną, w granicach uznania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Postanowieniem z 8 lutego 2023 r. sygn. akt I SPP/Wa 327/22 starszy referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie umorzył postępowanie w zakresie wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych oraz przyznał A. S. prawo pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie radcy prawnego.
Pismem z 17 maja 2023 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie wniósł o przyznanie wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawą według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazano.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzona przez Sąd, w tych granicach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten zostały podjęty z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji Kolegium.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Użycie przez ustawodawcę w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zwrotu: "może być przyznany" oznacza, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego. Organ ma zatem możliwość – o ile stwierdzi, że w sprawie nie występują wymienione w ustawie negatywne przesłanki przyznania świadczenia – dokonania wyboru w kwestii przyznania świadczenia, jednak tego rodzaju rozstrzygnięcie nie może być podejmowane przez organ w sposób dowolny. Jak słusznie wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, oceny sytuacji dokonuje właściwy organ administracji publicznej w każdym indywidualnie rozpatrywanym przypadku. Ocena ta nie może być wynikiem przekonania organu, że rozstrzygnięcie sprawy zależy wyłącznie od jego uznania. Przyznanie lub odmowa przyznania pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia - zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i 7 Kpa.
W sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy oparte jest o tzw. uznanie administracyjne, organ obowiązany jest rozważyć oba wskazane w art. 7 Kpa interesy - słuszny interes strony i interes społeczny. Wydanie decyzji odmawiającej przyznania zasiłku celowego wymaga sporządzenia uzasadnienia w sposób zgodny z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa, a w szczególności wskazania kryteriów, którymi organ się kierował, odmawiając przyznana świadczenia.
Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie Kolegium nie dochowało powyżej określonych reguł i nie uzasadniło swojego rozstrzygnięcia w sposób prawidłowy.
Podkreślenia wymaga, że konstytucyjna zasada postępowania administracyjnego odzwierciedlona w art. 15 Kpa odnosi się do dwuinstancyjności tego postępowania. Zgodnie z nią organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Dla przyjęcia, że zasada dwuinstancyjności została przez organy zrealizowana konieczne jest aby rozstrzygnięcia organów w każdej instancji administracyjnej poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z nich, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć także wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wynika to z art. 138 Kpa, przyznającemu organowi II instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania przepis art. 138 Kpa ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady jako postępowanie merytoryczne. Administracyjne postępowanie odwoławcze - w przeciwieństwie do postępowania przed sądem administracyjnym - ma bowiem charakter apelacyjny, a nie kasacyjny. Odwołanie uruchamiające administracyjny tok instancji nie ma jedynie charakteru zaskarżenia, ale jest wnioskiem o działanie merytoryczne. Zwrot z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy doszedł, w wyniku swojego postępowania w sprawie, do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji (zob. J. Zimmerman, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95).
W przedmiotowej sprawie niewątpliwie kontrola decyzji organu I instancji przez Kolegium nie została dokonana, co skutkowało naruszeniem art. 15 Kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium powołało szereg przepisów ustawy o pomocy społecznej mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Przywołało również na poparcie swoich ogólnikowych twierdzeń orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego. Teoretycznie omówiło problematykę decyzji uznaniowych wydawanych w przedmiocie zasiłku celowego. Jednakże analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozostawia wątpliwości, że Kolegium nie odniosło się do stanu faktycznego zainicjowanego wnioskiem A. S., jak również do decyzji Burmistrza wydanej w związku z nim.
Sąd podkreśla, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do zaaprobowania treści decyzji organu I instancji, co miało miejsce w niniejszej sprawie, lecz ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a także w szczególności logicznego, wyczerpującego i odzwierciedlonego w uzasadnieniu orzeczenia drugoinstancyjnego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania, z odniesieniem ich treści do ustalonego przez siebie stanu faktycznego sprawy, zgromadzonych dowodów oraz ich oceny prawnej.
W tym miejscu Sąd przypomina, że na podstawie art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ odwoławczy wskazanych wyżej obowiązków nie wykonał, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpatrując sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę przedstawione powyżej rozważania Sądu, a następnie uzasadni swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło natomiast na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 powołanej ustawy.