Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2003 roku numer [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2003 roku numer [...] Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1997 roku numer [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w P. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej podniósł, że w dniu [...] czerwca 1994 roku pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w P. a Rejonowym Urzędem Pracy w P. została zawarta umowa najmu pomieszczeń biurowych o łącznej powierzchni [...] metrów kwadratowych w budynku położonym w P. przy ulicy [...]. Umowa najmu została zawarta w dniu [...] czerwca 1994 roku na czas nieoznaczony.
W dniu [...] lipca 1996 roku Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w C. wystąpił z wnioskiem o przekazanie w zarząd Rejonowemu Urzędowi Pracy w P. zabudowaną nieruchomość położoną w P. przy ulicy [...].
W dniu [...] lipca 1996 roku Dyrektor Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w C. wystąpił z wnioskiem o przekazanie w zarząd pomieszczeń biurowych i użytkowych wynajmowanych przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych- Rejonowy Oddział w P., w budynku położonym w P. przy ulicy [...].
Decyzją z dnia [...] września 1997 roku numer [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w P., działając na podstawie przepisów ustawy z 25 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 30/91, poz.127 ze zmianami) orzekł o przekazaniu we współzarząd Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w C. w [...] częściach i Wojewódzkiemu Biuru Geodezji i terenów Rolnych w C. w [...] częściach na czas nieoznaczony zabudowaną nieruchomość położoną w P. przy ulicy [...] oznaczoną jako działka numer [...] o powierzchni [...] ha, dla której była urządzona księga wieczysta Kw.[...].
Decyzją z dnia [...] grudnia 1997 roku numer [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w P., działając na podstawie art.155 k.p.a., za zgodą stron zmienił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] września 1997 roku numer [...] i przekazał Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w C. w zarząd na czas nieoznaczony zabudowaną nieruchomość położoną w P. przy ulicy [...], oznaczoną jako działka numer [...] o powierzchni [...] ha, dla której była urządzona księga wieczysta Kw.[...].
Decyzją z dnia [...] marca 2001 roku numer [...] Starosta Powiatu w P. orzekł o wygaśnięciu decyzji z [...] września 1997 roku numer [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w P. zmienionej decyzją z [...] grudnia 1997 roku numer [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w P. W dniu [...] lutego 2003 roku Zarząd Powiatu w P. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1997 roku numer [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w P. zmienionej decyzją z [...] grudnia 1997 roku numer [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w P. Decyzją z dnia [...] września 2003 roku numer [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1997 roku numer [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w P. zmienionej decyzją z [...] grudnia 1997 roku numer [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w P. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 roku numer [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2003 roku numer [...] Wojewody [...].
Na decyzję z dnia [...] listopada 2003 roku numer [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Zarząd Powiatu w P. Strona skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniosła, że nie jest dopuszczalne przekazanie nieruchomości w zarząd określonemu podmiotowi w sytuacji gdy nieruchomość ta pozostaje w dyspozycji i użytkowaniu innego podmiotu na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nadto wskazała, że nieruchomość objęta treścią zaskarżonej decyzji nadal znajduje się w użytkowaniu następcy prawnego Rejonowego Urzędu Pracy w P. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest o tyle zasadna, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona.
Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji art.134 § 2 w/w ustawy.
Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art.156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art.156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (vide wyrok NSA z 27.10.1995 r. III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7.03.1996 r. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258).
W tym miejscu należy jednak stwierdzić, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do uznania, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie znajdują zastosowania ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym także te, które dotyczą sposobu przeprowadzenia samego postępowania i sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej.
Wśród przyczyn skutkujących stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, ustawodawca wymienił także "rażące naruszenie prawa"-art.156 § 1 pkt.2 in fine. W orzecznictwie oraz w doktrynie dość powszechnie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji administracyjnej pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa przez proste ich zestawienie ze sobą (vide J. Borkowski Komentarz, 1998 s.237, J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986/1 s.69, wyrok NSA z 11.05.1994 r. III SA 1705/93 niepublikowany).
Z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P., poddana kontroli w trybie postępowania nadzorczego, wydana została w oparciu o przepisy art.33, art.40 ust.3 i art.41 ust.1 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 30/91, poz.127 ze zmianami), a także w oparciu o przepis art.155 k.p.a. Wskazane normy prawne znajdowały się w rozdziale 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i dotyczyły regulacji związanych z zarządem nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub własność gminy.
Ponadto z akt sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 1994 roku pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w P. a Rejonowym Urzędem Pracy w P. została zawarta umowa najmu lokali biurowych w budynku znajdującym się na działce gruntu położonej w P. przy ulicy [...]. Nadto z akt sprawy wynika, że pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w P. a Wojewódzkim Biurem Geodezji i Terenów Rolnych-Rejonowy Oddział w P. także była zawarta umowa najmu pomieszczeń biurowych w budynku położonym na działce gruntu znajdującej się w P. przy ulicy [...]. Powyższe okoliczności faktyczne, znane organom obu instancji, nie zostały poddane ocenie pod kątem naruszeń, o których mowa w art.156 § 1 k.p.a. W omawianym zakresie strona skarżąca odwołała się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lipca 1992 roku sygnatura akt I SA 653/92 –ONSA 1/94, poz.10. Uwzględniając treść art.107 § 3 k.p.a. organ administracji publicznej winien w uzasadnieniu faktycznym odnieść się do wszystkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy koniecznym było dokonanie oceny czy i jakie znaczenie dla legalności wydania decyzji poddanej kontroli w trybie nadzoru, miały umowy cywilnoprawne dotyczące nieruchomości oddanej w zarząd innym podmiotom niż najemcy nieruchomości. Należało także ocenić, czy kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przesłanek, o których mowa w art.155 k.p.a. Z wykładni gramatycznej powołanego przepisu prawa wynika jednoznacznie, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie wszystkie ustawowe przesłanki. Oznacza to, że strona musi wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie mogą się sprzeciwiać zmianie lub uchyleniu decyzji i za uchyleniem bądź zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Dopiero gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek jest władny do uchylenia bądź zmiany dotychczasowej decyzji ostatecznej.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c, art.152, art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji wyroku.