Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr SKO/4111/592/2022 z 6 października 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce (dalej jako SKO/organ) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z 1 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wskazując, że przyczyną odmowy przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez nią innego świadczenia. Organ podał, że okoliczność ta wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i powołał się w tym zakresie na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023r., poz. 390, dalej jako ustawa).
W skardze na ww decyzję R. B. zarzuciła SKO:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 ustawy w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy poprzez błędną wykładnię i jednoznaczne wskazanie, iż zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa, 8 § 1 kpa, 77 kpa, 78 § 1 kpa, 80 kpa, 107 § 3 kpa, 108 kpa poprzez: brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy; niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości, orzeczenie zgodnie z wnioskiem tj. przyznanie wnioskowanego świadczenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej zarzucił, że organy dokonały błędnej wykładni ww przepisów, gdyż wniosek dotyczył przyznania świadczenia pielęgnacyjnego "w miejsce" a nie "obok" pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Skarżąca podniosła, że celem zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, jest to że nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Zarzuciła, że to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 ustawy, tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wg skarżącej wniosek z wyborem świadczenia został złożony już w lipcu 2021 r. a w państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy strona może dokonać wyboru i wyraźnie oświadcza, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Jak podała, żaden z przepisów ustawy nie przewiduje wyjątków od zasady wynikającej z art. 24 ust.
2. Skoro więc strona dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy, to nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku, wyłącznie na skutek nieprawidłowych działań organu. Jako akceptowalne pełnomocnik skarżącej uznała możliwość wyrównania różnicy między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem korzystniejszym dla strony przyznanym zgodnie z jej wyborem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad określonym członkiem rodziny. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości pokrewieństwo jak i niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Bezsporna wg organu pozostaje też okoliczność, że skarżąca sprawuje rzeczywistą opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Stan faktyczny ustalony w sprawie nie był kwestionowany i nie budzi wątpliwości; stanowisko organu II instancji korygujące decyzję organu I instancji (gdy chodzi o motywy uzasadnienia co do trzech powodów decyzji negatywnej) w zakresie spełnienia przez skarżącą przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy - sąd podziela i przyjmuje jako własne.
Istota sporu sprowadza się finalnie jedynie do tego, czy okoliczność że osobie sprawującej opiekę nad trwale niezdolnym do samodzielnej egzystencji mężem przysługuje prawo do innego świadczenia – tu specjalnego zasiłku opiekuńczego - jest podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Organ drugiej instancji przywołując ww przepis przyjął, że fakt ten jest wystarczający do wydania decyzji odmownej.
Na gruncie kolizji praw do świadczenia emerytalnego i innych świadczeń w tym do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, w tym stanowiska opowiadającego się za wykluczeniem możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo np. do emerytury (art. 17 ust. 5 pkt. 1a ustawy), w orzecznictwie powstało wiele rozbieżności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1334/20, wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 i z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20).
Mając na uwadze konieczność prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a czy 1b ustawy ostatecznie przyjęto, że nie tyle chodzi o samo prawo do świadczenia lecz realizację w postaci wypłaty tego świadczenia. Wg orzecznictwa celowe jest zastosowanie w odniesieniu do art. 17 ust 5 ustawy dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Przyjęto, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera inne świadczenie to wykluczające, powinna mieć prawo do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację bądź zawieszenie pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do innego świadczenia. Istotne jest by osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, ale musi to być formalnoprawny wybór, a więc powinien sprowadzać się do oficjalnej rezygnacji z pobierania świadczenia w niższej kwocie. Stanowisko to, co do zasady, jest zbieżne z argumentacją przedstawioną w skardze.
Gdy chodzi o samo prawo wyboru świadczenia, to jednoznacznie przyjmuje się w orzecznictwie, że w sytuacji występowania zbiegu praw do kilku świadczeń, każdorazowo obowiązkiem organów jest poinformowanie strony o możliwości złożenia wniosku o "zawieszenie" wypłaty innego świadczenia i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jego wypłaty. Wynika to z nałożonego przez art. 9 kpa na organy administracyjne obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.
Ponadto z treści art. 79a kpa stanowiącego, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W tym zakresie również nie ma rozbieżności pomiędzy argumentami skargi a stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Jednak jak wynika z akt sprawy – skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w trybie wymaganym przez przepisy kpa, uzyskała wymagane wyżej informacje (pouczenia), a nawet postępowanie przed SKO było z urzędu zawieszone do czasu złożenia przez skarżącą stosownego dokumentu potwierdzającego rezygnację z pobierania innego świadczenia. Nie można więc przyjąć, że organy naruszyły art. 9 kpa w zw. z art. 79a kpa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy czy inne przywołane w skardze przepisy procedury. O świadomości obowiązku/wymogu rezygnacji z pobierania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego w okresie domagania się świadczenia pielęgnacyjnego świadczy zarówno złożone przez skarżącą odwołanie do organu II instancji, jak i treść skargi do tut. Sądu a wcześniej: "zażalenie" na zawieszenie postępowania do czasu przedłożenia wymaganych przez organ dokumentów dotyczących wstrzymania pobierania innego kolizyjnego świadczenia.
Istotne jest także, że profesjonalny pełnomocnik skarżącej nie neguje treści art. 17 ust. 5 pkt. 1b ustawy lecz jednoznacznie, konsekwentnie i stanowczo domaga się przyznania spornego świadczenia pielęgnacyjnego bez obowiązku uprzedniej rezygnacji z pobierania na ten czas specjalnego zasiłku opiekuńczego, i jak wynika z konkluzji skargi – twierdzi (niezasadnie), że w zaistniałej sytuacji sporne świadczenie pielęgnacyjne powinno być przyznawane ponad kwotę wypłacanego skarżącej innego świadczenia. Wynika to treści uzasadnienia skargi, w której skarżąca domaga się wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie przekraczającej przyznany jej zasiłek opiekuńczy. Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia, a zasada obowiązku uprzedniej rezygnacji z pobierania innego świadczenia została ugruntowana w ostatnim orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r. I OSK 2395/21, LEX nr 3446110; wyrok NSA z 9 listopada 2022 r. I OSK 101/22, LEX nr 3450681, wyrok WSA w Gliwicach, LEX nr 3442429).
Uwzględniając, że skarżąca została pisemnie pouczona o obowiązku zawieszenia prawa do innego świadczenia określonego art. 17 ust. 5 pkt. 1b ustawy oraz uwzględniając treść art. 24 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z pobierania innego świadczenia - od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu jego wypłaty, skargę należało uznać za bezzasadną. W orzecznictwie przyjmuje się, że kwestie rezygnacji/wstrzymania prawa do innego kolizyjnego świadczenia i kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ powinien przy tym w taki sposób skoordynować (z organem emerytalno-rentowym), przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas.
Powyższe wymaga jednak woli strony, która, jak wynika z akt sprawy, ostentacyjnie odmawia złożenia wniosku o zawieszenie prawa do świadczenia określonego w art. 17 ust. 5 pkt. 1b ustawy, mając świadomość obowiązujących przepisów i będąc reprezentowana przez profesjonalistę. Co więcej przyjmuje się niekiedy, że jeżeli pełnomocnik skarżącej ograniczył się do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i nie podjął działań zmierzających do zawieszenia prawa do otrzymywanego przez skarżącą kolizyjnego świadczenia, to podejmuje on działania na niekorzyść strony skarżącej (tak WSA w Gliwicach w wyroku II SA/Gl 1118/22 z 16 listopada 2022 r., LEX nr 3439188).
W tej sytuacji, wobec jednoznacznej treści przywołanych wyżej przepisów, skargę należało oddalić (art. 151 ppsa). Dopiero przedstawienie organowi I instancji dokumentów potwierdzających wstrzymanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego będzie uzasadniało uwzględnienie ewentualnego (nowego) wniosku o świadczenie pielęgnacyjne.