Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]., działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza C. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] odmawiającą U. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią K. L. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w dniu [...] stycznia 2022 r. U. K. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, z dniem jej wydania strona wniosła o uchylenie decyzji w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Burmistrz C. wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. odmówił przyznania świadczenia, podnosząc, że z ustaleń przeprowadzonego w toku postępowania wywiadu środowiskowego wynika, iż wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad babką, która wymaga tej opieki całodobowo. Wykonuje wszelkie czynności pielęgnacyjne, opiekuńcze oraz gospodarcze.
Organ I instancji stwierdził następnie, że wnioskodawczyni, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jest osobą spokrewnioną w drugim stopniu z K. L., która ma troje dzieci nielegitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności. Córka A. L. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, syn H. L. legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. Natomiast, córka L. L., zgodnie z oświadczeniem wnioskodawczyni nie kontaktuje się ze swoja matką, nie opiekowała się z nią i nie opiekuje. Oznacza to, że w sprawie nie zostały spełnione warunki przyznania świadczenia określone w art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.).
Ponadto Burmistrz zauważył, że niepełnosprawność u K. L. powstała w wieku 79 lat i tym samym nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dodatkowo U. K. ma przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, co również powoduje, że brak jest możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem sama deklaracja o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w momencie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w świetle jednoznacznej treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niewystarczająca do przyznania świadczenia.
U. K. wniosła od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]., kwestionując podane przez organ przesłanki odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Zatem, skoro art. 17 ust. 1b ustawy utracił moc prawną w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, to data istnienia potwierdzonej niepełnosprawności u K. L. nie mogła stanowić przeszkody do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ odwoławczy zauważył następnie, że wnioskodawczyni dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej opieki w miejsce pobieranego już specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tym samym, poprzez taką zmianę specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne, mogłaby odpaść negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprzez jednoczesne uchylenie przez organ I instancji prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i przyznanie w jego miejsce wnioskowanego prawa do świadczenia opiekuńczego byłoby bowiem możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku strony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w konsekwencji nie zaakceptowało dwóch z podawanych przez organ I instancji podstaw odmowy przyznania świadczenia.
Organ zauważył jednak, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć. Z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona w dalszej kolejności może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli nie ma osób spokrewnionych w bliższym stopniu lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Tymczasem, w niniejszej sprawie dzieci osoby wymagającej opieki żyją i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co potwierdza zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji. Ponadto, strona nie udowodniła, aby wystąpiły inne ustawowo określone obiektywne okoliczności całkowicie uniemożliwiające córkom i synowi osoby wymagającej opieki spełnienie ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego wobec matki, czy to w formie bezpośredniej opieki, czy też dostarczenia środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia takiej opieki. Ustawodawca, poza okolicznościami przewidzianymi w art. 17 ust. 1a ustawy, nie sformułował innych obiektywnych przesłanek, które mogłyby stanowić od nich odstępstwo i umożliwić tym samym "innym osobom", na których ciąży obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności względem osoby wymagającej opieki, ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności.
W związku z powyższym Kolegium uznało, że w sprawie nie został spełniony łączny warunek określony w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego spełnienie umożliwiałoby ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz wnioskodawczyni.
U. K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stawiając zarzuty naruszenia:
- 1. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
- 2. prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędne uznanie, że skarżąca jako wnuczka osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że regulacje art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).
Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, dzieci osoby niepełnosprawnej nie są w stanie opiekować się matką w sposób wystarczający. Trudno zaś zgodzić się ze stanowiskiem, że osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności, i które nie mają obiektywnej możliwości zaopiekowaniem się niepełnosprawną matką z uwagi na własny stan zdrowia oraz inne zobowiązania rodzinne, powinny się taką osobą opiekować, podczas gdy istnieją osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności i te osoby dają rękojmię prawidłowej opieki nad osobą niepełnosprawną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądy administracyjne dokonują kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej jedynie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
W rozpoznawanej sprawie podstawą decyzji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego był art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom niż wymienione w ust. 1 pkt 1-3, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wydający zaskarżoną decyzję organ nie kwestionuje, że skarżąca należy do kręgu osób określonych w powyższym przepisie. Zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny (art. 128 Kodeksu). Zrezygnowała ona i nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na potrzebę sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy podkreślić, że powyższe okoliczności nie są sporne w niniejszej sprawie. Oznacza to, że organ nie kwestionował faktu sprawowania opieki nad babcią, ani okoliczności, że w tym celu skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia.
Przyczyną wydania decyzji odmownej było jednak wystąpienie w sprawie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia, wymienionej w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do tego przepisu, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (a do takich osób zalicza się bezspornie skarżąca), przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, że nie doszło do spełnienia drugiego z wymienionych w tym przepisie warunków, ponieważ osoba wymagająca opieki ma troje dorosłych dzieci (a więc osoby spokrewnione w pierwszym stopniu), które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skoro w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ był zobowiązany na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych do wydania decyzji odmownej.
Odnosząc się do argumentacji skarżącej i powoływanego przez nią orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego stosowania art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy podkreślić, że w sprawach, w których sądy stwierdzały, że niezasadne było zastosowanie przez organ tego przepisu, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, wymienione w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy, nie mogły obiektywnie sprawować opieki ze względu na wiek lub stan zdrowia. Sądy administracyjne uznawały bowiem, że są to okoliczności uniemożliwiające efektywne sprawowanie opieki. Zdaniem Sądu, taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Nawet jeśli bowiem uznać, że dwoje dzieci K. L. rzeczywiście z uwagi na stan zdrowia (potwierdzony orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności: umiarkowanym – A. L. i lekkim – H. L.) nie mogą sprawować efektywnej opieki, to nie można pominąć faktu, że babcia skarżącej ma jeszcze jedno dziecko, tj. L. L., w stosunku do której nie zostały wykazane żadne obiektywne przeszkody uniemożliwiające jej sprawowanie opieki nad matką. Za tego rodzaju okoliczności nie może być uznany brak kontaktu i niezainteresowanie świadczeniem pomocy.
W ocenie Sądu, ustalenie przez ustawodawcę jasnych i sztywnych kryteriów wyznaczających i ograniczających krąg podmiotowy osób uprawnionych do świadczenia (takich jak legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) służy realizacji zasady pewności prawa i zmierza do wykluczenia sytuacji, w której przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zależne byłoby wyłącznie od dokonywanej przez organ oceny nieostrych kryteriów osobistego i emocjonalnego związku opiekuna z osobą wymagającą opieki. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22, "obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa.
Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. [...] Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych."
W art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca przyjął rozwiązanie, zgodnie z którym w pierwszej kolejności zobowiązane do świadczenia opieki są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, a dopiero w przypadku gdy takich osób nie ma lub nie są one w stanie sprawować opieki z uwagi na obiektywnie i wyraźnie określone kryteria, rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie w celu sprawowania opieki może zostać zrekompensowane poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wobec osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności.
Reasumując, Sąd stwierdza, że wobec wystąpienia w niniejszej sprawie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wymienionej w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasadne było wydanie przez organ decyzji odmawiającej przyznania tego świadczenia. Organ nie naruszył zatem wskazywanego w skardze przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Biorąc pod uwagę, że stan faktyczny niniejszej sprawy, w tym również okoliczności związane z sytuacją rodzinną skarżącej i jej babci, nie jest w istocie sporny, a zarzuty skargi dotyczą nieprawidłowego zastosowania w ustalonym stanie faktycznym art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należało także ocenić jako niezasadne postawione w skardze zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. regulujących prowadzenie przez organ postępowania dowodowego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 529 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 tej ustawy.