Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1993 r. nr [...], w zakresie punktu 2, którym odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) dalej: "dekret".
Decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Nieruchomość pod nazwą "[...]", oznaczona nr hip. [...], położona w [...] przy ul. [...], składająca się z trzech działek gruntu, oznaczonych na załączonym planie nr [...], o pow. [...], nr [...], o pow. [...], i nr [...] o pow. [...], stanowiła własność [...]. W wyniku złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r.– w stosunku do części przedmiotowej nieruchomości – gruntu o pow. [...], oznaczonego nr [...] – zostały wydane dwa orzeczenia: 1) orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1962 r., odmawiające [...] przyznania prawa własności czasowej do części działki nr [...], o pow. [...], oznaczonej "[...]";
2) decyzję Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lipca 1970 r., odmawiającą ww. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego nr hip. "[...]", z której wydzielono część – "[...]" (rej. hip. [...]), do części działki Nr [...], o pow. [...] i dz. Nr [...] o pow. [...].
Ostateczną decyzją z [...] grudnia 1992 r. Prezydent [...], działając w trybie art. 154 k.p.a., uchylił z urzędu, w części dotyczącej gruntu o powierzchni [...], z działki nr [...], wskazaną wyżej decyzję Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lipca 1970 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ stwierdził, że według planu zagospodarowania przestrzennego z 1982 r. działka nr [...], w części o powierzchni [...] przeznaczona była pod trasę "[...]" i zadrzewienia ochronne. Według zatwierdzonej w dniu [...] września 1992 r. zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowy teren został przeznaczony pod funkcje usługowo –techniczne. Dodał, że w aktach sprawy znajduje się informacja z [...] września 1992 r., z której wynika, że może on być zagospodarowany pod usługi samochodowe, punkt dealerski, stacje benzynową, myjnię, motel itp. Powyższe powoduje możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz [...].
W związku z uchyleniem w części decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z 1970 r. wniosek dekretowy, w odniesieniu do tej części gruntu, został ponownie rozpatrzony decyzją Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1993 r., nr [...], którą w punkcie 1 orzeczono o ustanowiono na 99 lat na rzecz [...] użytkowanie wieczystego niezabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o powierzchni [...], wskazanej na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z dnia [...] lutego 1993 r., wykonanej przez geodetę uprawnionego inż. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr: [...] o pow. [...], [...] o pow. [...], [...] o pow. [...], z obrębu [...] oraz działki nr: [...] o pow. [...], [...] o pow. [...] i [...] o pow. [...], z obrębu [...]; w punkcie 2 natomiast odmówiono ustanowienia tego prawa w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...] o pow. [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie [...], wskazanej na ww. mapie sytuacyjnej do celów prawnych, zajętej pod bazę remontowo-budowlaną dla RSM "[...]".
[...] wniósł o stwierdzenie nieważności punktu 2 decyzji Burmistrza Dzielnicy [...], podnosząc brak wyjaśnienia w orzeczeniu, czy przedmiotowy grunt został oddany RSM "[...]" w użytkowanie wieczyste i czy w tym zakresie zaistniały nieodwracalne skutki prawne.
W następstwie przeprowadzenia zainicjowanego tym wnioskiem postepowania nadzorczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2015 r., nr [...], utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1993 r. w zakresie jej punktu 2 – jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Wyrokiem z 17 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 976/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje Kolegium. W uzasadnieniu wyroku Sąd opowiedział się za poglądem, że przy ocenie czy dane naruszenie prawa ma charakter rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyduje nie tylko oczywistość naruszenia przepisu prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie owo naruszenie za sobą pociąga. Stąd uznawał, "że organ nadzoru, aby stwierdzić nieważność decyzji (...) nie może poprzestać na ustaleniu, że organy "dekretowe" w zwykłym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 7 dekretu [...], z naruszeniem norm procesowych nie wyjaśniły i nie uzasadniły przesłanek rozstrzygnięcia wynikających z normy prawa materialnego, bądź powołały się na przesłanki nie wymienione w przepisie. Musi również zbadać, czy skutek, jaki wywołała kontrolowana w trybie nadzoru decyzja w sferze społeczno – gospodarczej, nie narusza zasady praworządności w demokratycznym państwie prawa.
Aby temu sprostać, organ nadzoru musi we własnym zakresie poczynić ustalenia, jakie rozstrzygnięcie zapadłoby, gdyby kontrolowana decyzja w zupełności odpowiadała prawu, i porównać skutki z tego wynikające z tymi, które wynikają z decyzji kontrolowanej. Do tego niezbędne jest ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia, w tym: jaki plan zagospodarowania terenu obowiązywał w dacie wydania decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności oraz czy przeznaczenie nieruchomości w tym planie da się pogodzić z korzystaniem z niej przez dotychczasowego właściciela." W kontekście zaś weryfikacji przesłanki planistycznej z art. 7 ust. 2 dekretu, Sąd zwracał uwagę, że wprawdzie Kolegium w decyzji z [...] października 2015 r. odnosiło się do ustaleń planu, "ale nie uczyniło tego w odniesieniu do gruntu oddanego RSM "[...]" w użytkowanie wieczyste, tylko w odniesieniu do całej nieruchomości objętej decyzją z [...] kwietnia 1993 r. SKO nie wskazało, jaka dokładnie nieruchomość objęta była decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] o oddaniu RSM "[...]" gruntu w użytkowanie wieczyste, nie podaje też daty tej decyzji.
Z kopii aktu notarialnego z [...] sierpnia 1996 r., rep. A nr [...], wynika zaś, że w odniesieniu do RSM "[...]" wydano trzy decyzje, które następnie były podstawą zawarcia umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste: decyzja z [...] października 1984 r., decyzja z [...] listopada 1984 r. i decyzja z [...] lutego 1985 r. SKO nie wyjaśnia, która z tych decyzji była podstawą do uznania w pkt 2 decyzji z [...] kwietnia 1993 r., że nieruchomość oddana została, a następnie zagospodarowana przez RSM "[...]", co stanowiło podstawę do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela.
Należy więc ustalić, o jaką konkretnie decyzję chodziło i jaką nieruchomość ona obejmowała, a następnie odnieść to do ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, w kontekście art. 7 ust. 2 dekretu [...]." Powyższe stanowiło podstawę do uchylenia obu decyzji jako wydanych z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.pa. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zgodził się natomiast z Kolegium, że skutki, jakie wywarła decyzja z [...] kwietnia 1993 r., nie są nieodwracalne.
W tym stanie rzeczy sprawa legalności decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1993 r. stanowiła przedmiot ponownie przeprowadzonego przez Kolegium postępowania nadzorczego, w wyniku którego organ ów decyzją z 3 grudnia 2020 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., powielił uprzednio podjęte rozstrzygnięcie, tj. stwierdził jej nieważność w zakresie punktu 2.
W motywach tej decyzji podano że w oparciu o pozyskaną z Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Nadzoru Właścicielskiego dla Dzielnicy [...] dokumentację ustalono, że decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] listopada 1984 r. nr [...] na podstawie art. 2, 23-28 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22 poz. 159) ustanowione zostało na rzecz RSM "[...]" użytkowanie wieczyste gruntu o pow. [...] położonego przy ul. [...], oznaczonego w rejestrze pomiarowym [...] nr [...] pod poz. [...] w granicach oznaczonych na mapie [...] literami [...] (obręb [...]) wchodzącego w części o pow. [...] w skład nieruchomości hipotecznej "[...]" dz. [...] - część (teren objęty działaniem dekretu z dnia 26.10.1945 r.). Decyzją nr [...] z [...] maja 1996 r. nr [...] zmieniono za zgodą stron m.in. pkt 1 powyższej decyzji, nadając mu nowe brzmienie: "ustanowić na rzecz Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...], ul. [...], użytkowanie wieczyste na 99 lat gruntu o pow. [...] położonego przy ul. [...] oznaczonego jako działki ew. nr [...] o pow. [...] i [...] o pow. [...] w obrębie [...]".
Przekazane przez Naczelnika Wydziału informacje wraz z przesłanymi dokumentami w sposób jednoznaczny wyjaśniają zdaniem Kolegium przyczynę rozbieżności w oznaczeniu numeru działki w badanej decyzji z 1993 r. (w której jest mowa o nieruchomości stanowiącej część o pow. [...] działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]) w stosunku do oznaczenia działki użytego w decyzji z [...] listopada 1984 r.
Odnosząc się natomiast do samej kwestii legalności decyzji z 1993 r., w zakresie jej punktu 2 Kolegium wskazywało, że materialnoprawną podstawą tej decyzji był art. 7 ust. 2 dekretu, zgodnie z którym gmina obowiązana była uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, jego następców prawnych lub osób prawa jego reprezentujących albo prawnych następców właściciela o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, jeżeli korzystanie z gruntu dawało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (później planu zagospodarowania przestrzennego). Zasadniczą zatem kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Przepis ten wymagał więc, aby organ rozstrzygający na jego podstawie przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające celem ustalenia na dzień wydania orzeczenia: 1) w jaki sposób dotychczasowy właściciel korzysta z gruntu;
2) jaki pian zagospodarowania przestrzennego ma moc obowiązującą i jakie przeznaczenie w tym planie przewidziano dla terenu objętego wnioskiem. Z powołanego przepisu wynikał obowiązek organu administracji, rozpatrującego wniosek byłego właściciela albo jego następcy prawnego, nie tylko uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale również wnikliwego rozważenia, czy istnieje możliwość realizowania nadal przez strony funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości, a jeśli chodzi o osoby prawne ponadto, czy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Dopiero wyjaśnienie powyższych okoliczności dawało mu podstawę do wydania rozstrzygnięcia w zakresie złożonego wniosku. W rozpoznawanej sprawie natomiast, jak podkreślało Kolegium, żadnych ustaleń w powyższym zakresie w wydanej decyzji nie dokonano. Podstawą odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...] o pow. [...] (stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] wskazanej na mapie sytuacyjnej do celów prawnych Nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r.) było stwierdzenie, że grunt został zagospodarowany na mocy prawomocnej decyzji "[...]" pod bazę remontowo-budowlaną.
Oznacza to sytuację zadysponowania gruntem dekretowym na rzecz osoby trzeciej, przed rozpatrzeniem złożonego przez byłych właścicieli tego gruntu, wniosku dekretowego, podczas gdy dopiero decyzja o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów [...] umożliwiała zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi. W odniesieniu zaś do gruntów objętych dekretem, pierwszeństwo przed jakimkolwiek innym roszczeniem o przyznanie praw do gruntu ma roszczenie wynikające ze złożonego wniosku dekretowego, ponieważ istnienie nierozpoznanych roszczeń byłych właścicieli lub ich następców jest materialnoprawną przeszkodą uwłaszczenia. Zgodnie z utrwalonym przez lata orzecznictwem judykatury ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów jest możliwe dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku zgłoszonego na podstawie dekretu. Ustanowienie zaś prawa użytkowania wieczystego z naruszeniem prawa pierwszeństwa roszczeń wynikających z wniosku dekretowego, jest rażącym naruszeniem prawa.
W dalszej kolejności Kolegium podniosło, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji dla przedmiotowego obszaru obowiązywał Miejscowy Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzony Uchwała Rady Narodowej [...] z dnia [...].09.1992r. Omawiana nieruchomość znajdowała się w strefie usługowo-technicznej oznaczonej w Planie symbolem UT-6 (teren eksponowany w krajobrazie miasta, z minimalnym, nieprzekraczalnym 60% terenem zieleni - około 75%) i obecnie obejmuje działki ewidencyjne oznaczone numerami [...] cz. i [...] cz. z obrębu [...].
Powyższe oznacza, że przeznaczenie gruntu wg obowiązującego w chwili wydawania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądzało o braku możliwości pogodzenia go ze sposobem wykorzystania gruntu przez dawnego właściciela. Kolegium podkreślało przy tym, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, dopiero jednoznacznie wyrażony przez następcę prawnego właściciela zamiar innego wykorzystania gruntu, niż przewidziany planem, dawałby organowi podstawę do odmowy przyznania mu prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Organ I instancji wydając przedmiotową decyzję nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego i nie odniósł się do powyższych kwestii w uzasadnieniu wydanej decyzji. Nie udowodnił tym samym, że pogodzenie dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości z jej przeznaczeniem wynikającym z planu, nie jest możliwe. W tym przedmiocie brak jest w uzasadnieniu orzeczenia jakichkolwiek rozważań i wyjaśnień.
Ponieważ zaś nie wykazał on kolizji zachodzącej z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, to wydając decyzję odmowną rażąco naruszył przepis art. 7 ust. 2 dekretu. Oznacza to, że zaskarżona decyzja w zakresie punktu 2, obarczona jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dlatego należało stwierdzić w tej części jej nieważność. Odwołując się z kolei do oceny prawnej sformułowanej w wydanym w sprawie wyroku z 17 października 2016 r., Kolegium wskazywało, że weryfikowana decyzja w ww. zakresie nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, które mogłyby stanowić przeszkodę do jej eliminacji z obrotu prawnego.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] zarzucając jej naruszenie:
- 1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a"., przez podjęcie rozstrzygnięcia bez uwzględnienia oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 976/16, skutkującym stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.
- 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędna wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa i jego zastosowanie,
- 3. art. 7 ust. 2 dekretu poprzez błędną literalną wykładnię tego przepisu, że decyzja z 15 kwietnia 1993 r. w pkt. 2 wydana została z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu,
- 4. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez WSA;
- 5. art.156 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych oraz art. 158 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek tej wykładni.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty rozwinięte w motywach skargi wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się trafne.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że kwestionowana decyzja Kolegium wydana została w warunkach związania organu (jak też obecnie rozpoznającego skargę sądu), z mocy art. 153 p.p.s.a., ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania zawartymi w wydanym w sprawie prawomocnym wyrokiem tut Sądu z dnia 17 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 976/16. Związanie oceną prawną oznacza zaś, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, czy zmiany istotnych okoliczności faktycznych. (por. wyrok NSA z 24 marca 2021 r. I OSK 4162/18, Lex nr 3153721).Takie zaś okoliczności w sprawie nie wystąpiły.
W przywołanym wyżej wyroku z 17 października 2016 r. przesądzone zostało zaś kilka aspektów, które mają fundamentalne znaczenie dla oceny kontrolowanej w postepowaniu nadzorczym decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1993 r., w części w której odmówiono nią ustanowienia na rzecz następcy prawnego przeddekretowego właściciela, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] o pow. [...], stanowiącej część ówczesnej działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Przede wszystkim dokonano w nim wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", stanowiącego po myśli art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Wywiedziono mianowicie, że dla stwierdzenia tej wady nie jest wystarczające wyłącznie ustalenie, że doszło przy jej podejmowaniu do oczywistego naruszenia przepisu prawa, ale organ "musi również zbadać, czy skutek jaki wywołała kontrolowana w trybie nadzoru decyzja w sferze społeczno-gospodarczej, nie narusza zasady praworządności w demokratycznym państwie prawa".
Konsekwencją zaś tej oceny prawnej były sformułowane wobec organu zalecenia co do metody przeprowadzenia testu na weryfikację potencjalnego naruszenia wspomnianej zasady, do czego z kolei niezbędne było także uprzednie zweryfikowania istotnych z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek wydania decyzji dekretowej elementów stanu faktycznego. Wskazano mianowicie, na konieczność poczynienia przez organ nadzoru w we własnym zakresie ustaleń "jakie rozstrzygnięcie zapadłoby, gdyby kontrolowana decyzja w zupełności odpowiadała prawu i porównać skutki z tego wynikające z tymi, które wynikają z decyzji kontrolowanej. Do tego niezbędne jest ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia, w tym: jaki plan zagospodarowania terenu obowiązywał w dacie wydania decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności oraz czy przeznaczenie nieruchomości w tym planie da się pogodzić z korzystaniem z niej przez dotychczasowego właściciela." Jako, że punktem wyjścia dla przeprowadzonego testu miała być odpowiedź na pytanie, jakie rozstrzygnięcie winno zapaść, gdyby postępowanie dekretowe przeprowadzono prawidłowe, niezbędnym było również ustalenie – jak wskazywał Sąd na str. 8 uzasadnienia wyroku – daty objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę oraz zachowania terminu do złożenia wniosku dekretowego przez byłego właściciele.
Jednocześnie Sąd za niewystarczające uznawał poczynione przez Kolegium ustalenia w zakresie planistycznego przeznaczenia całości gruntu objętego weryfikowana decyzją i nakazał odniesienie tych ustaleń do tej części gruntu, który był objęty negatywnym rozstrzygnięciem Burmistrza Dzielnicy [...] i oddany został RSM "[...]" w użytkowanie wieczyste. Zalecił przy tym dokładne ustalenie w oparciu, o którą z trzech wydanych na rzecz Spółdzielni decyzji owe grunty oddane zostały jej w użytkowanie wieczyste.
Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium wprawdzie dostrzegało ww. oceny prawne i zlecenia co do dalszego sposobu procedowania sprawy, jednakże do nich się w pełni nie zastosowało. Analiza treści podjętego rozstrzygnięcia wskazuje wręcz na powielenie niemal słowo w słowo argumentacji uzasadniającej wyeliminowanie ze skutkiem ex tunc decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1993 r. w zakresie jej punktu 2, jaka legła u podstaw zakwestionowanej przez Sąd decyzji z [...] października 2015 r. Kolegium bowiem tak jak poprzednio powołało się wyłącznie na fakt, że przeznaczenie gruntu wg obowiązującego w chwili wydania wydawania decyzji, planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądzało o braku możliwości pogodzenia go ze sposobem wykorzystania gruntu przez dawnego właściciela, a także nieprzeprowadzenie w tym aspekcie przez organ wydający decyzję dekretową żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie możliwości pogodzenia wykorzystania nieruchomości przez owego właściciela z planem i nie wykazanie z nim kolizji (vide str. 6 uzasadnienia decyzji z [...] października 2015 r oraz str. 10 i 11 uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2020 r.).
Przy czym, co znamienne, same ustalenia planistyczne poczyniło również w sposób analogiczny jak w 2015 r., a więc w odniesieniu do całej nieruchomości, której dotyczyła decyzja z 1993 r., a nie - jak zalecił to w ww. wyroku Sąd - jej części oddanej w użytkowanie wieczyste RSM "[...]", a objętej punktem 2 kontrolowanej decyzji.
Próżno również doszukać się w motywach podjętego rozstrzygnięcie przyjętej za miarodajną przez Kolegium interpretację przesłanki nieważności decyzji w postaci "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z jednej strony bowiem organ przywołuje tezy z orzecznictwa, w których przedstawiono różne sposoby jej rozumienia, w tym analogiczne z przedstawionym w wydanym w sprawie wyroku, z drugiej zaś akcentuje w swoich rozważaniach sam brak wykazania w kontrolowanej decyzji kolizji miedzy sposobem wykorzystania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, a treścią planu, a więc naruszenie przez to dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu, będące efektem wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. To zaś wskazuje na faktyczne wykorzystanie w procesie podejmowania rozstrzygnięcia nadzorczego takiej wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", gdzie nacisk kładzie się przede wszystkim na oczywistą sprzeczności podjętej decyzji z treścią stanowiącego jej materialnoprawną podstawę przepisu, bez odnoszenia się do skutków w sferze społeczno-gospodarczych wywołanych decyzją w kontekście obowiązującej w demokratycznym państwie prawnym zasady praworządności.
Na posłużenie się tego rodzaju wykładnią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazuje także brak ustalenia przez Kolegium, choć było do tego zobligowane przez Sąd, nie tylko tego jakiej treści winna zapaść decyzja, gdyby postępowanie wówczas zostało przeprowadzone prawidłowo, ale również niezbędnych do przeprowadzenie owego testu elementów stanu faktycznego. Do takich wszak należało - jak wskazano w wyroku - ustalenie: daty objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę, co stanowi warunek sine qua non weryfikacji dochowania określonego w art. 7 ust. 1 dekretu terminu, w jakim skutecznie można było złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego), czy skonkretyzowanych do obszaru nieruchomości, o której organ orzekał, funkcji planistycznych przewidzianych w miejscowym polanie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla tego terenu w dacie wydawania kontrolowanej decyzji.
Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do kluczowych elementów stanu faktycznego i prawnego jaki niezbędny była dla oceny legalności kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji - nakazanych przez Sąd - powoduje że podjęte w takich uwarunkowaniach rozstrzygnięcie Kolegium ocenić należy jako wydane z istotnym naruszeniem art. 153 p.p.s.a., jak również naruszeniem reguł procedury administracyjnej ujętych w art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., obligujących organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu jak i na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiał dowodowy oraz jego oceny w sposób nie noszący znamion dowolności. Zasadnie również w tych okolicznościach skarżąca zarzuca decyzji błędną wykładnię, a w konsekwencji także wadliwe (gdyż co najmniej przedwczesne) zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenie skarżoną decyzją art. 156 § 2 k.p.a., upatrywany w niewłaściwej wykładni pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych", a przez to także naruszenia art. 158 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Jak bowiem tranie zwracało uwagę Kolegium, kwestia ta został już prawomocnie przesądzona w przywoływanym wyżej wyroku. Jak wyjaśnił wówczas Sąd, umowa o oddanie gruntu nieruchomości objętej kontrolowaną decyzją w użytkowanie wieczyste Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (z czym skarżąca wiąże nieodwracalność skutku wywołanego negatywną decyzją dekretową) poprzedzona została wydaną w tym przedmiocie decyzją administracyjną. Taka zaś sytuacja nie powoduje nieodwracalności, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej. Oceną tą, jak już zaznaczono na wstępie organ był związany.
Ubocznie jedynie zwrócić należy uwagę, że wobec uchylenia decyzji nadzorczej Kolegium, obecnie zagadnienie to ma znaczenie drugorzędne. Zaktualizuje się ono bowiem dopiero w sytuacji, gdy potwierdzone zostanie, że istotnie decyzja Burmistrza Dzielnicy [...], obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wykładanego w sposób wskazany w wyroku z 17 października 2016 r.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).
Rozpoznając ponownie sprawę organ wypełni wszystkie wytyczne zawarte w uprzednio wydanym wyroku. Rozważy także zasadność powołania biegłego (uprawnionego geodety) celem sporządzenia opracowania geodezyjnego obrazującego położenie części dawnej działki nr [...] z obrębu [...], której dotyczy punkt 2 decyzji z 1993 r., na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwała Miasta [...] części graficznej miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej [...] z [...] września 1992 r.