Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie W. jako działki nr [...] oraz nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 15.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r., działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie W. jako działki nr [...] oraz nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 15.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiadomieniem z dnia 9 czerwca 2010 r. wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. - w części dotyczącej działek nr [...], a decyzją z dnia [...] września 2010 r. stwierdził nieważność tej decyzji - w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie W. jako działka nr [...].
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina K., wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [,...] września 2010 r. w całości, zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 61, 80, 107 § 3 oraz 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych; art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną; art. 12, 13, 14 i 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz art. 123 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez ich rażące naruszenie bądź nieuwzględnienie.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ustosunkowując się do zarzutów Gminy K. podkreślił, iż wszechstronna ocena materiału dowodowego przedstawionego w sprawie w zakresie dokonania ustaleń co do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. w części stwierdzającej nabycie przez Gminą K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrąbie W. jako działka nr [...] w ocenie organu nadzorczego została przyjęta wprost. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymagało przez organ ustalenia, że unieważniona w części decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 kpa. W wyniku weryfikacji przedłożonej dokumentacji stwierdzono, iż na dzień 27 maja 1990 r. w/w działki nie stanowiły własności Skarbu Państwa, a okoliczność błędnego ich wpisu do dokumentacji inwentaryzacyjnej potwierdził sam organ dokonujący komunalizacji mienia.
Odnosząc się do kwestii zarzutów naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach, organ wskazał, że chociaż ich regulacja nie dotyczy niniejszej sprawy komunalizacyjnej, to jednak należy zauważyć, iż nabycie prawa własności gruntu, na którym znajdowała się droga następowało z mocy prawa w określonej dacie kalendarzowej, zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy, jednak dla celów dowodowych wymagało ono potwierdzenia stosownym dokumentem. Potwierdzeniem przejęcia na własność Państwa gruntów, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, było m.in. zaświadczenie - art. 217 § 2 kpa, a nie decyzja administracyjna.
Ponadto żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie przewidywał wydawania deklaratoryjnych decyzji administracyjnych stwierdzających, że konkretna nieruchomość oddana na cele drogi budowanej z udziałem czynu społecznego stała się w dniu wejścia w życie ustawy własnością Państwa. Organ zauważył również, iż wszczęcie postępowania następuje co do zasady w wyniku dokonania przez organ określonej czynności postrzegalnej przez stronę, tzn. w momencie wyraźnego uzewnętrznienia przez organ woli wszczęcia postępowania. Czynnością tą jest najczęściej sporządzenie i doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu.
Na powyższą decyzję Gmina K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 61, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa materialnego tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60), art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), art. 12, art. 13, art. 14 i art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez rażące naruszenie bądź nieuwzględnienie wymienionych przepisów.
Zdaniem strony skarżącej, wszczęte postępowanie i wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzje spowodowały naruszenie zasad wynikających zarówno z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jak i prawa materialnego, a ponadto czynności prowadzone były w sposób nierzetelny i bez określonego celu oraz nie broniły ani nie wyrażały interesu jakiejkolwiek osoby fizycznej lub prawnej. Strona skarżąca zarzuciła ponadto, iż we wszczętym postępowaniu organ zastosował formę zawiadomienia i tym samym uniknął niewygodnego dla siebie uzasadnienia wszczęcia z urzędu, w którym byłyby wyjaśnione przesłanki jego podjęcia z urzędu.
Skarżący uważa, iż przesłanką konieczną do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mogłaby być w przedmiotowej sprawie jedynie skarga wniesiona przez osobę trzecią, na którą organ nie wskazuje ani w uzasadnieniu decyzji ani w materiale dowodowym.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: (1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, (2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, (3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 -staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie państwowe, przy czym decydujący jest stan faktyczny i prawny tego mienia istniejący w dacie wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r.
Podstawową przesłanką komunalizacji mienia z mocy prawa na podstawie tego przepisu jest to, aby stanowiło ono własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r.
Jak wynika z akt sprawy dokumentem, na mocy którego Skarb Państwa stał się właścicielem m. in. działek nr [...] była Uchwała Gminnej Rady Narodowej w [...] w sprawie wyrażenia opinii o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych na terenie gminy K. Tymczasem w materiale dowodowym sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, iż w skład dróg wymienionych w załączniku nr 1 do w/w uchwały z dnia [...] grudnia 1986 r. wchodziły skomunalizowane działki nr [...].
Należy ponadto podkreślić, iż z pisma Starostwa Powiatowego w W. z dnia 22 września 2009 r. wynika, że "w rejestrze ewidencji gruntów obrębu W. do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na dzień 27 maja 1990 r. nie był wpisany właściciel nieruchomości, lecz tylko osoba władająca gruntem. W związku z tym, iż nie było stosownego wpisu w rejestrze gruntów. Wydział nie ma możliwości udzielenia żądanej informacji w pkt 1, czyli wskazania dokumentów potwierdzających własność przedmiotowych działek na dzień 27 maja 1990 r".
Dodatkowo, [...] Urząd Wojewódzki w W. w piśmie z dnia 19 maja 2009 r. wskazał, że w wyniku weryfikacji dokumentacji inwentaryzacyjnej stwierdzono, że działki nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiły własności Skarbu Państwa, natomiast "okoliczność, iż w karcie inwentaryzacyjnej dokonano błędnego zapisu, nie była znana Wojewodzie [...] przy podejmowaniu decyzji".
Jeśli zatem, jak z powyższego wynika, działki ewid. nr [...] obrębu W. z dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, nie stanowiły własności Skarbu Państwa, to należy uznać, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. w części dot. działek nr [...] rażąco narusza art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Wskazać równocześnie należy, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, czyli negatywne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.
Zasadą utrwaloną w orzecznictwie sądowym jest, iż nieodwracalny skutek prawny stanowiący przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji to taki skutek, którego organ administracji nie jest w stanie odwrócić w ramach swych kompetencji realizowanych w postępowaniu administracyjnym (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92, uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96, także wyrok NSA z dnia 31 marca 2000 r. I SA 235/99 LEX nr 54434).
W aktach niniejszej sprawy znajduje się decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. stwierdzająca nabycie z dniem 18 marca 2005 r. przez Skarb Państwa własności nieruchomości położonej w gminie K., oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 18 marca 2005 r. przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, nieodpłatnie prawa trwałego zarządu na nieruchomości położonej w gminie K., to jednak nie wywołują one nieodwracalnych skutków prawnych. Skutki, które wywołują powyższe decyzje Wojewody [...] są bowiem możliwe do odwrócenia przez organ na drodze administracyjnej.
Odnosząc się do zarzutów Gminy K. należy podkreślić, iż z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie w zakresie ustaleń, co do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. stanowiących wyjątek od zasady jej stabilności wynikało, że unieważniona w części decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 kpa. Jak wynika z akt sprawy - na dzień 27 maja 1990 r. działki te nie stanowiły własności Skarbu Państwa, a okoliczność błędnego ich wpisu do dokumentacji inwentaryzacyjnej potwierdził sam organ dokonujący komunalizacji mienia. Przedmiotem komunalizacji może być wyłącznie mienie państwowe, tj. stan faktyczny i prawny tego mienia istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Podkreślić również należy, iż nabycie prawa własności gruntu, na którym znajdowała się droga następowało z mocy prawa w określonej dacie kalendarzowej, jednak dla celów dowodowych wymagało ono potwierdzenia stosownym dokumentem, natomiast wszczęcie postępowania następuje co do zasady w wyniku dokonania przez organ określonej czynności postrzegalnej przez stronę, tzn. w momencie wyraźnego uzewnętrznienia przez organ woli wszczęcia postępowania. Czynnością tą jest najczęściej sporządzenie i doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu.
Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.
Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Nie są zasadne zarzuty skargi, bowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dwukrotnie rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.