Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 17 października 2022 r., nr SKO/I/I/1678/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie, po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 2 września 2022 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że K.S. zwrócił się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad babcią I.S.. I.S. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym wydanym [... maja 2022 r. przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...].
Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzję uzasadniono faktem, że z załączonego do wniosku orzeczenia nie wynika, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Jak wynika z orzeczenia niepełnosprawność powstała w wieku 91 lat. Ponadto organ I instancji wskazał, że I.S. ma córkę, która w pierwszej kolejności zobowiązana jest do alimentacji na rzecz matki.
Odwołanie od decyzji Burmistrza złożył K.S..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie rozpoznając sprawę wskazało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie podzieliło w pełni stanowiska zajętego przez organ I instancji.
Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2022 poz. 615) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Kolegium wskazało, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych przyczyn art. 17 ust. 1b ustawy nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu po wejściu w życie omawianego orzeczenia. Wobec tego wydanie w sprawie orzeczeń na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia (wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16).
Kolegium wskazało, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a ustawy. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a ustawy nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym - tj., gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Kolegium podało, że przepis art. 132 k.r.o. stanowi, iż obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
W odniesieniu do obowiązku alimentacyjnego, to stosownie do treści art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeb także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.).
Organ podniósł, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wprowadzając ograniczenie w odniesieniu do osób zobowiązanych do alimentacji. Treść powołanego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie zawartej w tym przepisie normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Zatem brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia.
W ocenie organu świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane wnukowi, jeżeli nie ma osób bliżej spokrewnionych z osobą wymagającą opieki, albo gdy te osoby nie mogą, z uwagi na własny stan zdrowia, same takiej opieki świadczyć. Przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnukowi może nastąpić wyłącznie w drodze ustalenia, że krewni w linii prostej o bliższym stopniu pokrewieństwa nie są w stanie sami takiej opieki sprawować.
Kolegium wskazało, że I.S. ma córkę, która jak oświadczył skarżący nie może sprawować opieki nad matką z powodu zamieszkiwania poza granicami kraju - w [...] i która nie utrzymuje kontaktu z matką.
Organ stwierdził, że K.S. nie jest jedyną osobą mogącą sprawować opiekę nad niepełnosprawną babcią, gdyż ma ona córkę nie legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która jest w pierwszej kolejności zobowiązana do zapewnienia opieki matce.
W ocenie Kolegium istniałyby przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jedynie, gdyby córka I.S. nie była w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu lub w ogóle nie byłoby innych osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowania bezpośredniej opieki nad niepełnosprawną matką, ale także o brak możliwości dostarczenia środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby (wyroki NSA sygn. akt I OSK 742/17 i sygn. akt I OSK 3804/18 oraz wyrok WSA w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 320/18).
Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny wnioskodawcy względem jego babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej córki. Skoro skarżący nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, to nie mógł on skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z 17 października 2022 r. złożył K.S..
Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuk, będący jednocześnie faktycznym opiekunem osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów powinna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie K. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium nie sprzeciwiło się rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Należy podzielić stanowisko Kolegium, że organ I instancji wadliwie przyjął - z przyczyn wskazanych przez Kolegium - iż świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, gdy niepełnosprawność osoby nad którą ma być sprawowana opieka powstała po ukończeniu przez nią 18 roku życia lub 25 roku życia w odniesieniu do tych osób, które stały się niepełnosprawne w czasie nauki w szkole lub szkole wyższej. Jednakże nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia tego organu, gdyż Burmistrz trafnie uznał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1a ustawy.
Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy, nie ma więc potrzeby ponownego ich przytaczania.
Wskazać należy, że treść powyższych przepisów jest w pełni czytelna i nie budzi żadnych wątpliwości językowych.
Naczelny Sąd Administracyjny 14 listopada 2022 r. podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę o sygn. akt I OPS 2/22, w której m. in. stwierdził, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały zwrócił uwagę na zmiany, jakim podlegał przepisy art. 17 ustawy uznając, że orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy opieki nad inną osobą. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadane temu przepisowi aktualne brzmienie nie budzi wątpliwości wywołanych względami językowymi. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a ustawy nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Ustawodawca posłużył się w tym zakresie określeniem należącym do języka prawnego, a legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu.
W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, uznał jednak, że do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie systemowe i aksjologiczne, co może mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego.
W przypadku analizowanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale uznał, że takie okoliczności nie zachodzą. Nie zachodzą także okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność czy celowość przyjętego rozwiązania. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Za odstąpieniem od językowego rozumienia przepisów nie przemawiają również względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej, także w wymiarze konstytucyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że związek między przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje swój wyraz w aspekcie podmiotowym. Ustawodawca zasadniczo (choć nie wyłącznie) wyznaczył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca odsyła w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych do przepisów k.r.o. wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. W ten sposób ustawodawca wyznaczył po części zakres podmiotowy ustawy, tj. osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny są uprawnione do ubiegania się o świadczenie. Z uwzględnieniem przepisów k.r.o. ustawodawca dokonał także podziału tych osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i stopniu dalszym (zobowiązanych do alimentacji w pierwszej i dalszej kolejności). Kolejność dostępu do świadczenia określona w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy jest zatem co do zasady zgodna z kolejnością realizowania się obowiązku alimentacyjnego i pod względem systemowym regulacja ta nie prowadzi do sprzeczności i nie narusza spójności systemowej.
Jednakże, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, również w tym wymiarze regulacja ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest w pełni koherentna z przepisami k.r.o i zawiera pewne własne rozwiązania, istotne ze względu na przedmiot jej regulacji. Nie świadczy to bynajmniej o braku spójności systemowej. Koherencja taka nie jest konieczna, gdyż brak jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny.
Naczelny Sądu Administracyjny w uzasadnieniu uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 1a ustawy i warunek legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji RP.
W motywach uchwały wskazano także, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Wskazać należy, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcia wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zd. 1 ppsa, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Sąd podziela stanowisko przedstawione w wyżej powołanej uchwale NSA.
W kontrolowanej sprawie z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że skarżący jest wnukiem I.S., a jej córka (matka skarżącego) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wskazując na powyższe uznać należy, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy są chybione.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, uzasadnione było treścią art. 119 pkt 2 ppsa.