Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 29 września 2020 r., nr KOC/6040/Go/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ") - na podstawie art. 105 k.p.a. - umorzyło postępowanie z wniosku E. Z. i J. E. (dalej: "wnioskodawcy", "skarżący") o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 16 czerwca 1955 r., nr ST/TN-15-D/33/55.
Decyzja Kolegium została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, postanowieniem z 30 marca 2020 r., nr KOC/6458/Go/19, zawiesiło postępowanie w sprawie z wniosku E. Z. i J. E. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 16 czerwca 1955 r. nr ST/TN-15-D/33/55 odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. [...].
Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Kolegium z 3 grudnia 2020 r., nr KOC/2085/Go/20, w którym wskazano, że przedmiotowe postępowanie nadzorcze zostało zainicjowane wnioskiem skarżących z dnia 30 września 2019 r.
Postanowieniem z 29 września 2021 r., nr KOC/5722/Go/21, organ podjął zawieszone postępowanie.
Następnie, powołaną na wstępie decyzją z 29 września 2020 r., nr KOC/6040/Go/21, Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazało, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 1491). W art. 2 pkt 2 tej ustawy (powinno być w art. 1 pkt 2) zawarto przepis o treści: "w art. 158 dodaje się § 3 w brzmieniu: "§ 3. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji." Z kolei, w art. 2 tej wskazano w ust. 1, że: "Do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art.
1. w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą." Natomiast w ust. 2 sprecyzowano, że: "Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa."
Kolegium stwierdziło, że decyzja wydana została w dniu 16 czerwca 1955 r. Wniosek o stwierdzenie jej nieważności wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 14 października 2019 r., czyli ponad 60 lat po wydaniu decyzji, sprawa zatem zdaniem organu podlega rygorowi tego przepisu.
Organ stwierdził, że konsekwencją prawną braku podstawy prawnej do działania organu administracyjnego jest bezwzględna niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie. A zatem, zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 2 wymienionej ustawy, Kolegium umorzyło przedmiotowe postępowanie.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wnieśli E. Z. i J. E., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:
- 1) art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., ustawy zmieniającej k.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania oraz wydania wyłącznie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę wniosku z dnia 30 września 2019 r., o wydanie decyzji w przedmiocie nieważności decyzji PRN m. st. Warszawy z 1955 r., a więc z pominięciem wniosku z dnia 13 września 2021 r. o stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszaniem prawa (o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a.), a zatem rozstrzygnięcie sprawy w sposób ukierunkowany na uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji PRN m.st. Warszawy z 1955 r. (o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a.), a tym samym pominięcie zakresu wniosku dotyczącego stwierdzania wydania z naruszaniem prawa decyzji PRN m. st. Warszawy z 1955 r., co w konsekwencji powodowało umorzenie całego postępowania z mocy prawa.
Podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna doprowadzić Organ administracji publicznej do wniosku, że w przypadku postępowań administracyjnych wszczętych na żądanie strony,
- a) zakres żądania oraz granice sprawy administracyjnej określa wnioskodawca;
- b) na gruncie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa należy traktować jako postępowanie samodzielne względem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co powoduje że art. 158 § 2 k.p.a. powinien stanowić odrębną podstawę prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego, które to postępowanie nie podlega umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a.; a w konsekwencji Organ nie powinien wydać decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania z 29 września 2021 r., a stwierdzić wydanie decyzji PRN m.st. Warszawy z 1955 r. z naruszeniem prawa.
- 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., przez brak wskazania w treści decyzji z 29 września 2021 r., na jakiej stwierdzono, że postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia bądź ogłoszenia orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 27 sierpnia 1955 r. nr ST/TN-15-D/33/55, podczas gdy nie doszło do przeprowadzenia w tym zakresie jakiejkolwiek postępowania wyjaśniającego w szczególności nie wskazano daty doręczenia orzeczenia administracyjnego PRN m.st. Warszawy z 1955 r. poszczególnym stronom postępowania;
- 3) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 września 2021 r. wszystkich stron postępowania, tj. następców prawnych po M. i I. G. z G. do czasu ustalenia których Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 31 grudnia 2020 r. zawiesiło postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i podjęło postanowieniem z 29 września 2021 r., podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie skierowało decyzji ani do M. i I. F. G. z G., ani nie ustaliło ich następców prawnych, co uniemożliwiło im skorzystanie w uprawnień procesowych w toczącym się postępowaniu;
- 4) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. poprzez zamknięcie na skutek jednostronnej i władczej czynności organu drogi do merytorycznego rozpoznania wniosku z 13 września 2021 r., o stwierdzenie wydania decyzji PRN m.st. Warszawy z 1955 r., z naruszaniem prawa (o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a.), w wyniku całkowitego zignorowania ww. wniosku, bądź też wadliwego uznania że zawiera on treść tożsamą, co pierwotny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PRN m. st. Warszawy z 1955 r., podczas gdy prawidłowe rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PRN m.st. Warszawy z 1955 r., jak również wniosku z 13 września 2021 r. o stwierdzenie wydania decyzji PRN m.st. Warszawy z 1955 r., z naruszaniem prawa powinno prowadzić Organ do konstatacji, że dotyczyły one wszczęcia zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. wydania decyzji stwierdzającej, że Decyzja PRN m.st. Warszawy z 1955 r., została wydana z naruszeniem prawa;
- 5) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że do przedmiotowego postępowania zastosowanie ma art. 105 § 1 k.p.a. poprzez gdy analiza przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że zgodnie z żądaniem skarżących było możliwe wydanie decyzji stwierdzającej, że decyzja PRN z 1955 r. została wydana z naruszeniem prawa, co potwierdza możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy;
- 6) art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej k.p.a. w zw. art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą k.p.a., w zakresie, w jakim stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, przez naruszenie zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji RP tj. demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej, trójpodziału władzy/podziału i równowagi władz, społecznej gospodarki rynkowej, wolności gospodarczej, praw i wolności człowieka, zaufania obywateli do państwa, ochrony praw nabytych, prawa do sądu, ochrony własności prywatnej, dobra wspólnego oraz dialogu społecznego.
Skarżący wskazali, że gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że przepis art. 158 § 2 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, wówczas skarżący zarzucają Organowi naruszanie:
- 7) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. oraz
- a) w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wskutek umorzenia z dniem 29 września 2021 r. z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tych decyzji, nie jest również możliwe prowadzenie po tej dacie tych postępowań w kierunku stwierdzenia wydania tych decyzji z naruszeniem prawa (o czym mowa w art. 158 § 2 k.p.a.);
podczas gdy norma wywodzona z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest oczywiście sprzeczna z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem sprzeczność normy z nią tożsamej została już stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. (sygn. akt SK 21/17); tym samym do czasu zmiany przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. zarówno organy administracji publicznej jak i sądy mają obowiązek zastosować wykładnię zgodną z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem dokonać takiej interpretacji przywołanych powyżej przepisów, której rezultatem jest otwarcie możliwości stwierdzenia, że ostateczne decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa; co w niniejszej sprawie winno skutkować tym, że organ powinien był dojść do przekonania, że przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie żądania pełnomocnika Skarżącej objętego podaniem z dnia 13 września 2021 r. nie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w zakresie, w jakim dotyczy stwierdzenia wydana z naruszeniem prawa decyzji PRN m.st. Warszawy z 1955 r., może się dalej toczyć w kierunku wydania decyzji, o której mowa w art. 158 §2 k.p.a.;
b) art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w wyniku naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa, ochrony własności prywatnej oraz proporcjonalności.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.
Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi na decyzję z 29 września 2021 r. (w zaskarżonej decyzji data 2020 r.) podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.
Na rozprawie, w dniu 30 sierpnia 2022 r., po okazaniu przez Sąd pełnomocnikowi skarżących wniosków znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, tj.: wniosku z 13 kwietnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 16 czerwca 1955 r., nr ST/TN-15D/33/55 - dotyczącego ul. [...], hip. nr [...] oraz wniosku z 30 września 2019 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 27 sierpnia 1960 r., nr GT-III-II-6/O/136/60 - dotyczącego ul. [...], hip. [...] lit. [...] -pełnomocnik skarżących oświadczył, że skarga dotyczy jednak decyzji wydanej z wniosku z 13 kwietnia 2015 r. (czyli odmiennie aniżeli w treści skargi i pomimo, że dalej w skardze wskazano na orzeczenie PRN m. st. Warszawy z 27 sierpnia 1960 r. dotyczące ul. [...]).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej podniesione.
W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 29 września 2020 r., nr KOC/6040/Go/21 - umorzyło postępowanie z wniosku E. Z. i J. E. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 16 czerwca 1955 r., nr ST/TN-15-D/33/55. Przy czym Sąd wskazuje, że nie korzystając z instytucji sprostowania błędów, organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona decyzja datowana jest na 29 września 2021 r., czyniąc odręcznie na niej zapis: "błąd".
Uzasadniając stanowisko w sprawie zastosowania przepisu przejściowego art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Kolegium podniosło, że "skarżona decyzja wydana została w dniu 16 czerwca 1955 r., a wniosek o stwierdzenie jej nieważności wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 14 października 2019 r.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący wnieśli do organu dwa wnioski. Pismem z 13 kwietnia 2015 r. wniesiono o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 16 czerwca 1955 r., nr ST/TN-15D/33/55 (dot. ul. [...]), natomiast pismem z 30 września 2019 r. (data wpływu do organu 14 października 2019 r.) wniesiono o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 27 sierpnia 1960 r., nr GT.III-II-6/0/136/60 (dot. ul. [...]).
Organ umarzając sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 16 czerwca 1955 r., nr ST/TN-15-D/33/55 (dot. ul. [...]), powołał się na wniosek skarżących z 30 września 2019 r. (data wpływu do organu 14 października 2019 r.), w którym wniesiono jednak o stwierdzenie nieważności innego orzeczenia, tj. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 27 sierpnia 1960 r. (dot. ul. [...]). Także, w treści postanowienia z 3 grudnia 2020 r. w przedmiocie zawieszenia przedmiotowej sprawy, Kolegium wskazuje, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z 30 września 2019 r.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, sprzeczność rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem oraz materiałem dokumentacyjnym, nie pozwala jednoznacznie ocenić, którego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy dotyczy postępowanie nieważnościowe prowadzone przez Kolegium, a tym samym nie pozwala stwierdzić, które postępowanie organ umarza, stosując do niego art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a.
Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że termin 30-letni, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ww. ustawy należy liczyć od dnia doręczenia lub ogłoszenia aktu a nie od dnia wydania (tak jak stwierdził organ w zaskarżonej decyzji). Przy czym, przy ocenie tej przesłanki organ powinien poczynić jakiekolwiek wyjaśnienia, czego także w zaskarżonej decyzji zabrakło.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd wskazuje, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Kolegium weźmie pod uwagę powyższe, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie z zachowaniem wymogów art. 107 § 3 k.p.a..
Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).