Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 listopada 2022 r. SZ.gn.625.56.2020 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/minister) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 29 czerwca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty [...] z dnia 10 grudnia 1949 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gromadzie [...], stanowiących w dacie przejęcia własność B. B. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W podstawie prawnej minister powołał art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r. poz. 1491; dalej jako ustawa). Wyjaśnił, że na mocy art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 16 września 2021r. ostateczną decyzją - umarza się z mocy prawa.
Skoro więc wnioskiem nadzorczym objęto orzeczenie z 1949r. a wniosek o stwierdzenie nieważności ww orzeczenia został zgłoszony w 2017r., to w świetle art. 2 ust. 2 ustawy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.
Odnosząc się do kwestii dowodu doręczenia ww orzeczenia, organ wskazał, że za datę doręczenia (ogłoszenia) orzeczenia Starosty Powiatowego w [...] z dnia 10 grudnia 1949 r. należy uznać dzień 2 marca 1967 r., tj. dzień trzydziesty następujący po dniu wydania Dziennika Urzędowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 31 stycznia 1967 r. Nr 1, w którym orzeczenie to zostało opublikowane pod poz. 4 pkt 6 (§ 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R - Dz.U. Nr 37, poz. 271). W aktach sprawy znajduje się ponadto zaświadczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia [...] października 1968 r. znak: [...] stwierdzające, że nieruchomości ziemskie wraz z przynależnościami położone na terenie wsi [...] zostały przejęte na własność Państwa orzeczeniem Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 1949 r., na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. Zaświadczenie to zostało przedłożone w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] i stanowiło podstawę wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...].
Wg ministra okoliczność ta pośrednio wskazuje, że orzeczenie zostało ogłoszone, ponieważ wpisanie prawa własności w księdze wieczystej mogło nastąpić jedynie w oparciu o orzeczenie ostateczne, a więc takie, które zostało skutecznie doręczone (ogłoszone) i upłynął termin na jego zaskarżenie.
W skardze na ww decyzję skarżący B. B. zarzucił ministrowi:
- 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącego w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej,
- 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie skarżonej decyzji w stosunku do zmarłego w dniu 15 września 2021 r. R. B., który był stroną niniejszego postępowania, a po którym nie zostało wydane postanowienie spadkowe lub akt poświadczenia dziedziczenia.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd w całości podziela stanowisko organu co do tego, że zmiana kpa dokonana mocą ustawy, a w szczególności jej art. 2 uniemożliwiają dalsze procedowanie w zakresie nadzoru nad aktami administracyjnymi z połowy XX wieku, czy z 1949r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (...) i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 16 września 2021r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej nowelizacji kpa wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (kpa), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat umarza się z mocy prawa.
Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści ww orzeczenia TK wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej.
Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc).
Sąd odrzuca zatem zarzuty skargi oparte na przywołanych w skardze przepisach Konstytucji, w tym zwłaszcza jej art. 2 czy art. 77 W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).
Trzeba też podkreślić, że kwestie przedawnienia roszczeń są znane w niemal wszystkich dziedzinach prawa, a jedynie prawo administracyjne, w sposób całkowicie nieracjonalny - gdy chodzi o pewność prawa i zasady formułowania "roszczeń" w trzecim a nawet w czwartym pokoleniu, po 60-ciu czy po 70-ciu latach od daty zdarzenia administracyjnoprawnego – nie dysponowało takim terminem, co wywoływało liczne kontrowersje. Aktualnie Kodeks cywilny przewiduje 6-letni termin przedawnienia roszczeń, 3-letni termin przedawnienia roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 118 kc), a z kolei Kodeks karny w art. 101 § 1 na 30 lat określa termin przedawnienia zbrodni zabójstwa. Nie jest też nowym zjawiskiem zmiana prawa w trakcie trwania stosunku prawnego, i przykładów tego rodzaju regulacji jest wiele. Istotne jest natomiast to, co dominuje w ważeniu argumentów stron i ustawodawcy.
Argumentację w zakresie ważenia równorzędnych norm konstytucyjnych zawiera zaś uzasadnienie ww. wyroku TK z 12 maja 2016r. Gdy chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych" Sąd w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, że ww. regulacja była wręcz konieczna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych nawet z połowy ubiegłego wieku. Kwestia naprawienia szkody wywołanej ewentualnie przez bezprawne działanie organów państwa nie ma charakteru bezterminowego, zatem jakkolwiek Konstytucja ustanawia prawo do słusznego odszkodowania, to nie jest to prawo bezwarunkowe. W realiach tej sprawy nie został zresztą potwierdzony zarzut rażącego naruszenia prawa.
Sąd nie dopatrzył się potrzeby zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez TK skargi Rzecznika Praw Obywatelskich. Ewentualne stwierdzenie niekonstytutywności art. 158 § 3 kpa czy art. 2 ustawy - będzie podstawą do zastosowania art. 145a kpa. Na tym etapie sprawy powoływanie się na normy Konstytucyjne - przy negowaniu ważności aktu administracyjnego sprzed 7 dekad – w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia.
I wreszcie, chybione i niezasadne są zarzuty co do braku udziału w postępowaniu nadzorczym następców prawnych jednej ze stron postępowania. W okolicznościach tej sprawy są one bezprzedmiotowe, tak jak wszystkie zarzuty dotyczące ewentualnego zaistnienia przesłanek wznowieniowych czy nieważnościowych. Nowelizacja kpa spowodowała następczy brak możliwości prowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do ww. orzeczenia z 1949r. Postępowanie w tym zakresie nie może być kontynuowane bez względu na jego uchybienia - o ile miałyby one miejsce. Postępowanie nadzorcze uległo umorzeniu z mocy prawa i nie mają do niego zastosowania żadne procedury nadzwyczajne, bo przedawnieniu uległa możliwość procedowania w zakresie zgodności z prawem orzeczenia połowy XX wieku. W stosunku do orzeczenia z 1949r. prowadzenie procedury nadzwyczajnej w trybie i na zasadach wynikających z art. 156 i n kpa – jest wykluczone w powodu przedawnienia.
Stąd bez wpływu na wynik sprawy są jakiekolwiek zarzuty proceduralne, w tym zwłaszcza te związane z niezapewnieniem udziału w postępowaniu wszystkich stron, czy skierowaniem decyzji o umorzeniu postępowania do osoby zmarłej. Niezasadne było zatem domaganie się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Trzeba ponownie podkreślić, że kontrolowane w sprawie postępowanie nadzorcze uległo umorzeniu z mocy samego prawa, a jedynym aspektem podlegającym ocenie organu, który potwierdził tę okoliczność zaskarżoną decyzją, było zbadanie daty ogłoszenia orzeczenia z 1949r. i upływ 30-letniego terminu, który nastąpił w tym przypadku ponad 20 lat temu (w 1997r.).
Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).