Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako organ/SKO) uchyliło w całości zapadłą w trybie nadzoru negatywną decyzję SKO z 5 listopada 2020 r. KOC/6028/Go/18 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 7 listopada 1973 r. nr [...] odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego do części nieruchomości o pow. [...] mkw i umorzyło w całości nadzorcze postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ podał, że chodzi o postępowanie nadzorcze w ramach art. 156 kpa zainicjowane wnioskiem M. N. w dniu 11 października 2018 r. zaś podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491).
W skardze na ww decyzję zarzucono organowi naruszenie:
- 1) art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez akceptację przewlekłego prowadzenia przez SKO w Warszawie postępowania i niezałatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, pomimo braku przeszkód dla jej bezzwłocznego załatwienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało niewydaniem przez organ I instancji decyzji stwierdzającej nieważność (wydanie z naruszeniem prawa) decyzji, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący przed wrześniem 2021 r., z jednoczesnym naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz konstytucyjnych zasad lojalności państwa wobec obywatela, ochrony uzasadnionych oczekiwań i ochrony interesów w toku;
- 2) art. 77 § 1 w zw. z art 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy poprzez brak wydania rozstrzygnięcia merytorycznego pomimo:
- - nieustalenia na podstawie dowodów faktu i daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a w związku z tym nieustalenia przez organ II instancji, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat;
- - "nieuwzględnienia okoliczności, że nie doszło do doręczenia decyzji stronom postępowania, w którym została wydana - który to dzień wyznacza dopiero początek biegu terminu trzydziestu lat, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej kpa";
- 3) nierozstrzygnięcie, pomimo postawienia zarzutu, że w sprawie błędnie zastosowano art. 156 § 1 pkt.
- 2) kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w konsekwencji decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr [...] z dnia 7 listopada 1973 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem zgodnie z art. 7 ust 2 dekretu podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) mogła być tylko sprzeczność pomiędzy korzystaniem z nieruchomości a postanowieniami obowiązującego planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego), a takiej sprzeczności organ nie ustalił;
- 4) nierozstrzygnięcie, pomimo postawienia zarzutu, że doszło do błędnej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu poprzez uznanie, że korzystania z gruntu objętego wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego wówczas planu zabudowania;
- 5) nierozstrzygnięcie, że doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez brak zbadania i wyjaśnienia, czy dokument uznany przez organ za plan zabudowania w rzeczywistości był takim planem i czy został poprawnie przyjęty, co w konsekwencji doprowadziło do braku zbadania jakie było rzeczywiste przeznaczenie gruntu według planu zabudowy na dzień wydawania decyzji.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako ustawa), postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Ww ustawa weszła w życie 16 września 2021r. Postępowanie nadzorcze było prowadzone w kontrolowanej sprawie kilkadziesiąt lat (niemalże pół wieku) po dacie nadzorowanej decyzji, i w dacie wejścia w życie ustawy – znajdowało się na etapie postępowania odwoławczego. Skoro decyzja z 1973r. weszła do obrotu, gdyż na jej podstawie w 1973r. została założona księga wieczysta, to 30 –letni termin określony w ustawie upłynął przed złożeniem wniosku nadzorczego, a zatem ww postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 roku uległo umorzeniu z mocy prawa, a zaskarżona decyzja jedynie materializuje skutek jaki nastąpił z mocy ustawy.
Kwestie ewentualnego dowodu doręczenia decyzji (bądź jej niedoręczenia) a także skutków jej wejścia do obrotu, zdaniem Sądu, organ rzeczowo i wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się na wyrok NSA z 5 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 453/08.
Przed wejściem w życie ustawy, czyli przed 16 września 2021 r. art. 156 § 2 kpa określał 10 letni termin przedawnienia przy czym nie określał żadnego terminu na ewentualne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Przepis ten miał następujące brzmienie: nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, natomiast regulacja zawarta obecnie w art. 158 § 3 kpa w całości została wprowadzona ustawą zmieniającą.
W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Wg art. 2 ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy kpa w brzmieniu nadanym ustawą (ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2).
Z powyższej regulacji wynika zatem, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy, do pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny stosuje przepisy kpa z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą, natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z mocy prawa podlegają umorzeniu. Konstrukcja ww regulacji oznacza zmianę prawa w toku postępowania, co nie jest niczym nadzwyczajnym i jest stosowane przez ustawodawcę w wielu aktach prawnych. W tej sytuacji zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie twierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie jedynie przesłanki 30-letniego upływu czasu, co w tej sprawie nie budziło żadnych wątpliwości.
W kontrolowanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 2 Konstytucji. W wielu procedurach terminy "przedawnienia" roszczeń, np. te określone czy to w kodeksie cywilnym czy to w kodeksie karnym – pozostają o wiele krótsze niż wynika to z kwestionowanej w skardze regulacji. Ponadto nowelizacja art. 156 i art. 158 § 3 kpa stanowiła dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), w którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.
W tych okolicznościach nie było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy nadzorczej. Wszelkie zarzuty zawarte w pkt. 3-5 skargi odwołujące się do braku merytorycznego rozpoznania przez organ zgłoszonych zarzutów merytorycznych pozostają zatem chybione.
Na tym etapie sprawy chybione i przede wszystkim bezprzedmiotowe są też zarzuty skargi wskazujące na przewlekłość postępowania. Nie może więc być w tym postępowaniu uwzględniony zarzut naruszenia art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 gdyż kwestie przewlekłości postępowania czy bezczynności Sąd rozpoznaje w innym trybie (art. 53 § 2 b ppsa). Ponadto po zakończeniu postępowania decyzją skarga w tym zakresie podlega odrzuceniu (vide uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79).
Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.