Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją z 23 listopada 2022 r. nr KOA/4972/Sr/22 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 18 października 2022 r. nr WSS.8252.1.36.2022.SZM-1663/202 orzekającą o odmowie przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niezdolną do samodzielnej egzystencji matką [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 24 czerwca 2022 r. [...] została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, który istnieje od 73 roku jej życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2 czerwca 2022 r. [...] 22 lipca 2022 r. złożyła Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką [...]. Wnioskodawczyni oświadczyła, że nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką.
Z treści wywiadu środowiskowego, który przeprowadził 4 sierpnia 2022 r. pracownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wynika, że [...] poświęca na czynności opiekuńcze względem matki ok. 12 godzin dziennie. Sposób sprawowania opieki nie budzi zastrzeżeń pracownika socjalnego. Brat [...] oraz jej siostra nie deklarują chęci sprawowania opieki nad matką.
Wnioskodawczyni była zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako bezrobotna, z prawem do zasiłku od 22 kwietnia do 18 października 2022 r.
Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z 18 października 2022 r. odmówił przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niezdolną do samodzielnej egzystencji matką [...]. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615) – dalej zwanej "ustawą", który określa warunki przyznania świadczenia zależne od tego, kiedy powstała niepełnosprawność osoby podlegającej opiece. Wskazał, że z treści przedłożonego orzeczenia wynika, że niepełnosprawność [...] istnieje od jej 73 roku życia. Organ uznał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1b ustawy, z uwagi na datę powstania niepełnosprawności matki wnioskodawczyni oraz ze względu na pobieranie przez nią zasiłku dla bezrobotnych.
Od powyższej decyzji [...] wniosła odwołanie. Odwołująca się podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca i niekonstytucyjna. Fakt powstania niepełnosprawności w wieku 73 lat nie powinien mieć wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Od stycznia 2022 r. stan matki odwołującej się pogorszył się i dlatego nie może ona podjąć zatrudnienia. Nie może liczyć na pomoc rodzeństwa. Zasiłek dla bezrobotnych przysługiwał do 18 października br. i było to jedyne źródło utrzymania odwołującej się. Emerytura matki jest w całości przeznaczona na jej potrzeby. [...] podała, że ma na utrzymaniu pełnoletnią córkę, która jeszcze się uczy. Wniosła o zmianę niekorzystnej dla niej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 23 listopada 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 18 października 2022 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że mimo oczywistej wadliwości decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazania w jej podstawie prawnej art. 17 ust. 1b ustawy (wobec stwierdzenia niekonstytucyjności tego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13) brak było podstaw do przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium uznało, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki rezygnacji przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką.
Organ odwoławczy podał, że [...] była zatrudniona w okresie od 1 marca 2009 r. do 1 kwietnia 2022 r., a od 22 kwietnia pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Niepełnosprawność matki odwołującej się została stwierdzona orzeczeniem PZdsOoN w [...] z 24 czerwca 2022 r., a ustalony nim znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 3 czerwca br. Jak podano w treści tego orzeczenia przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest faktyczna rezygnacja/niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich środków dla członków rodzin osób niepełnosprawnych którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną wskazaną w ustawie.
Przesłankę niepodejmowania zatrudnienia przez opiekuna (rezygnacji z zatrudnienia) na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy należy rozumieć i wykładać zgodnie z treścią art. 3 pkt 22 ustawy w którym ustawodawca zawarł legalną definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na gruncie przepisów ustawy. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Kolegium stwierdziło, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym nie można uznać, że [...] zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad swoją matką niepełnosprawną w stopniu znacznym od 3 czerwca 2022 r. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czy też jej niepodejmowanie jest warunkiem koniecznym do uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem organu odwoławczego warunek ten w sprawie niniejszej nie został spełniony przez [...], która była zatrudniona w okresie od 1 marca 2009 r. do 1 kwietnia 2022 r. Od 22 kwietnia 2022 r. pobiera zasiłek dla bezrobotnych. Ten fakt jest przyczyną odmowy uwzględnienia jej wniosku.
[...] zrezygnowała z zatrudnienia przed dniem wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jej matki [...] nad którą sprawuje opiekę. Rezygnacja z zatrudnienia z 1 kwietnia 2022 r. pozostaje bez związku przyczynowego ze sprawowaniem opieki nad matką.
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 listopada 2022 r. [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu wskazała, że utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych, a pogorszony stan zdrowia matki nie pozwala na podjęcie pracy. W związku z tym skarżącej brak środków do życia, co nie pozwala na dalsze funkcjonowanie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Zgodzić należało się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie, że w świetle stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanego w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 określony w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności moment jej powstania u matki skarżącej nie stanowił przeszkody do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jako osobie sprawującej opiekę.
Sąd aprobuje stanowisko organu odwoławczego, korygujące wadliwe zastosowanie przez organ I instancji art. 17 ust. 1b ustawy na tle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, uznając za niecelowe jego powielanie.
W rozpoznawanej sprawie, istota sporu sprowadza się natomiast do oceny, czy na przeszkodzie przyznaniu skarżącej wnioskowanego świadczenia stał art.17 ust. 1 pkt 4 ustawy na którym to przepisie zaskarżoną decyzję oparł organ odwoławczy.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Do przyznania osobom wymienionym w wyżej wskazanych przepisach świadczenia pielęgnacyjnego, jest więc konieczne łączne spełnienie dwóch przesłanek: 1) sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania takiej opieki.
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, obie wyżej wymienione przesłanki zostały spełnione.
Jak wynika ze zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego skarżąca (ur. w 1974 r.) zamieszkuje wraz z matką [...] (ur. w 1945 r.) w [...] przy ul. [...]. Matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na 3 czerwca 2022 r. (przed datą złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne). Z rodzinnego wywiadu środowiskowego, oświadczenia [...] z 22 lipca 2022 r. i jej odwołania wynika, że [...] sprawuje opiekę nad matką [...]. Zapewnia jej pomoc w poruszaniu się, utrzymywaniu higieny, ubieraniu się, przygotowywaniu i spożywaniu posiłków, dawkowaniu leków, robieniu zakupów, sprzątaniu mieszkania. Matka skarżącej sama się nie porusza nawet przy pomocy balkonika, zasadniczo jest karmiona, nie kontroluje potrzeb fizjologicznych. Opieka nad matką zajmuje [...] 10-12 godzin dziennie. Skarżąca podała, że matka nie rozpoznaje innych członków rodziny. Pozostawienie jej z inną osobą wzbudza u niej agresję.
Zatem nie jest sporne pomiędzy stronami, że skarżąca spełnia przesłanki z wskazanego wyżej pkt 1).
Kolegium kwestionuje natomiast to, że pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad matką nie ma bezpośredniego związku przyczynowo skutkowego.
Zdaniem Sądu, wbrew temu co twierdzi Kolegium, w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja niepodejmowania przez [...] zatrudnienia celem sprawowania opieki nad matką [...] jako osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe.
[...] pracowała wiele lat, tj. od 1 marca 2009 r. do 1 kwietnia 2022 r. W dniu 22 kwietnia 2022 r. [...] zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna i pobierała zasiłek dla bezrobotnych od 22 kwietnia 2022 r. do 18 października 2022 r. Wniosek o ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności u [...] został sporządzony 3 czerwca 2022 r. Wg orzeczenia Powiatowego Zespołu znaczny stopień niepełnosprawności u matki skarżącej datuje się od 3 czerwca 2022 r., tj. od jej 77 roku życia (orzeczenie z 2022 r.). Sama zaś niepełnosprawność datuje się od 73 roku życia czyli od 2018 r. Ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności miało miejsce 24 czerwca 2022 r. Wobec złego stanu zdrowia matki skarżąca nie podejmowała już zatrudnienia, co konsekwentnie podnosiła w odwołaniu i skardze sądowej. Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca wniosła do organu 22 lipca 2022 r.
Z opisanych wyżej okoliczności wynika zatem, że v pracowała, lecz z uwagi na pogarszający się stan zdrowia matki zrezygnowała z pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad matką faktycznie wymagającą pomocy osoby drugiej. Podjęła także kroki w celu uzyskania środków na własne utrzymanie i orzeczenia ustalającego znaczny stopień niepełnosprawności u matki. Po uzyskaniu orzeczenia Powiatowego Zespołu nie podejmowała już zatrudnienia, z uwagi na znaczny rozstrój zdrowia matki (znaczny stopień niepełnosprawności) i w konsekwencji wystąpiła z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne.
W ocenie Sądu chronologia następujących po sobie zdarzeń i ich wzajemna korelacja wskazują na to, że skarżąca spełniła przesłankę niepodejmowania zatrudnienia celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe, wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Poza tym, jak wynika z art. 17 ust. 6 ustawy, zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zatem błędne było stanowisko Kolegium, że pobieranie przez skarżącą zasiłku dla bezrobotnych eliminowało ją z kręgu beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego.
Reasumując Sąd uznał, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wadliwie oceniły wniosek [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jako niezasadny.
W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego: organ I instancji - art. 17 ust. 1b ustawy, a organ odwoławczy - art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 6 ustawy w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz Miasta i Gminy w [...] zobowiązany będzie do uwzględnienia poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku i do ponownego przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Jeżeli sytuacja skarżącej na dzień wydania decyzji będzie świadczyła o spełnieniu przesłanek z art. 17 ustawy wówczas organ I instancji zobowiązany będzie do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.