Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 8 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 303/15

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (SKO) decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania J. O., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego.

W uzasadnieniu decyzji SKO przedstawiło następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Kierownik Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...], odmówił J. O. przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci: K. O. i M. O. Organ I instancji wskazał, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm. – dalej: u.ś.r.) i zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 574,00 zł. Na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz w świetle obowiązujących przepisów co do utraty i uzyskania dochodu organ dokonał obliczenia miesięcznego dochodu, który w przeliczeniu na osobę dla czteroosobowej rodziny J. O. wynosi [...] i jest większy o [...] zł od dochodu uprawniającego do otrzymania zasiłku rodzinnego.

Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że strona nie posiada uprawnień do zasiłku rodzinnego na dzieci na okres zasiłkowy 2014/2015, jak również dodatków do zasiłku rodzinnego, które przysługują wyłącznie do zasiłku rodzinnego.

Odwołanie od tej decyzji wniósł J. O. podnosząc, że jego dochód w 2013 r. jest dochodem z działalności gospodarczej, która od 7 sierpnia 2014 r. jest zawieszona. W okresie od 11 lutego 2013 r. do 11 sierpnia 2013 r. pobierał z ZUS-u zasiłek chorobowy, natomiast od dnia 12 sierpnia 2013 r. do 6 sierpnia 2014 r. świadczenie rehabilitacyjne, a obecnie od 7 sierpnia 2014 r. przebywa na rencie z powodu częściowej niezdolności do pracy. Odwołujący się wskazując na art. 3 pkt 24 lit. h) u.ś.r. [powinno być pkt 23] podniósł, że nie zgadza się z faktem nie potraktowania jako dochodu utraconego pobieranego w 2013 r. zasiłku chorobowego i zasiłku rehabilitacyjnego w wysokości [...] zł, co spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego, uprawniającego do otrzymania prawa do świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2014/2015.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r.) SKO stwierdziło, że art. 4 ust 1 u.ś.r. stanowi, iż zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, zaś zgodnie z art. 4 ust. 2 prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje:

1. - rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka;
2. - opiekunowi faktycznemu dziecka;
3. - osobie uczącej się.

Na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.ś.r. oraz § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959), zasiłek rodzinny od dnia 1 listopada 2014 przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 574,00 zł, a jeżeli członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 664,00 zł.

Art. 5 ust 3 u.ś.r. stanowi, że w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Zgodnie z art. 3 ust. 2a u.ś.r. przez dochód członka rodziny rozumie się przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (tj. utraty lub uzyskania dochodu), zaś dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny (art. 3 ust. 2 u.ś.r.).

Po zacytowaniu treści art. 3 pkt 23) i 24) u.ś.r. oraz art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowego wyliczenia miesięcznego dochodu w przeliczeniu na osobę dla czteroosobowej rodziny J. O., który wynosi [...] zł i jest większy o [...] zł od dochodu uprawniającego do otrzymania zasiłku rodzinnego.

Odnosząc się do argumentów podniesionych przez J. O. w odwołaniu o nie potraktowaniu przez organ I instancji jako dochodu utraconego pobieranego w 2013 r. zasiłku chorobowego i zasiłku rehabilitacyjnego w wysokości [...] zł SKO stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem dochodu w wysokości [...] zł nie można uznać jako dochodu utraconego w rozumieniu art. 3 pkt 23) lit. f u.ś.r., bowiem zawieszenie pozarolniczej działalności nie nastąpiło w myśl art. 14a ust.1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, a wynikało z przyczyn zdrowotnych – było konsekwencją wypadku przy prowadzeniu działalności gospodarczej (7 sierpnia 2014 r. – data przyznania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w związku z wypadkiem przy prowadzeniu działalności gospodarczej).

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. O. Stwierdził w niej, że zgodnie z dokumentacją z Urzędu Skarbowego [...] dostarczoną do MGOPS [...] dochód netto skarżącego i żony za rok 2013 wyniósł [...] razem [...]zł. Dochód ten podzielony na 12 miesięcy i podzielony przez 4 osoby wyniósł [...] zł. Pracownik MGOPS [...] zgodnie z art. 3 pkt 23) lit. e u.ś.r. nie uwzględnił dochodu żony, ponieważ dochód ten jest dochodem utraconym na podstawie art. 5 ust.

4. Jednak do dochodu miesięcznego skarżącego za rok 2013 został dodany największy dochód miesięczny (renta chorobowa) z roku 2014 i miesięczny dochód żony (zasiłek dla bezrobotnych) z roku 2014. Dochód wyliczony przez MGOPS [...] w wysokości [...] zł jest w rzeczywistości zsumowanym dochodem z dwóch miesięcy, z dwóch różnych lat, a nie jak napisano w decyzji miesięcznym dochodem z roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Skarżący nie zgadza się z tak wyliczonym dochodem, odbiegającym od rzeczywistości i wnosi o uwzględnienie skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o odmowie przyznania J. O. zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci, z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 u.ś.r.

W ocenie sądu organy obydwu instancji odmawiając skarżącemu prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego w sposób wadliwy ustaliły dochód rodziny i dochód członka rodziny (art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r. w zw. z art. 5 ust. 4, 4a i 4b u.ś.r.), a to powoduje, że nie można z całą pewnością uznać, że doszło do przekroczenia kryterium dochodowego (art. 5 ust. 1 u.ś.r.), uniemożliwiającego przyznanie zasiłku rodzinnego. Kwestia ta musi więc być ponownie ustalona przez organ I instancji, z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez sąd (art. 153 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.ś.r. "Zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 574 zł." Przy czym dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny, a dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r.).

Przepis art. 5 ust. 4 u.ś.r. stanowi, że "W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Utratę dochodu definiuje art. 3 pkt 23 u.ś.r. wskazując, że utrata dochodu oznacza utracenie dochodu spowodowane:

1. a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego,
2. b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych,
3. c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło,
4. d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego,
5. e) (uchylona)
6. f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.),
7. g) (uchylona)
8. h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,
9. i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń.

Za utratę dochodu rozumie się więc między innymi utratę zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 23 lit. h). Zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r. przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumie się między innymi prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Ustawa nie definiuje pojęcia utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. O ile określenie momentu rozwiązania stosunku pracy lub innego stosunku cywilnego, na podstawie którego istniało zatrudnienie, jako podstawa zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego przysługującego po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wydaje się oczywiste, to trudniej jest określić w podobnym znaczeniu utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jako pozarolniczej działalności gospodarczej.

W ocenie sądu w tym ostatnim przypadku utraty zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego, "przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" (jako dochodu utraconego), nie należy wiązać z wyrejestrowaniem lub zawieszeniem pozarolniczej działalności gospodarczej, lecz z utratą możliwości wykonywania działalności gospodarczej, zwłaszcza w takich okolicznościach, jak w niniejszej sprawie, gdzie niemożność wykonywania działalności gospodarczej w sposób długotrwały została potwierdzona przyznaniem prawa do renty, z której dochód niejako "zastępuje" dochód z działalności gospodarczej, a także dochód "pośredni", czy "przejściowy", z tytułu zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego. Dlatego też, wobec braku ustawowej definicji "utraty zatrudnienia", w okolicznościach tej sprawy utratę zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego, "przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", należy uznać za dochód utracony w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. h) u.ś.r.

W przeciwnym razie należałoby przyznać rację skarżącemu, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę zostałby w jego przypadku ustalony w oparciu o dwa źródła przychodów, z których jedno nie istnieje w chwili ustalania prawa do zasiłku rodzinnego, czego nie można zaakceptować na gruncie art. 5 ust. 4 u.ś.r.

Nie należy przy tym mylić utraty dochodu spowodowanej wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (art. 3 pkt 23 lit. f u.ś.r.), z innym przypadkiem utraty dochodu spowodowanym utratą zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (w tym wypadku rozumianej jako działalność gospodarcza – art. 3 pkt 23 lit. h u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r.). Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy odniósł się tylko do tego pierwszego przypadku, mimo że w odwołaniu była mowa o drugim z nich.

W konsekwencji organy obydwu instancji przy ustalaniu dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.ś.r., nie uwzględniły utraty dochodu spowodowanej utratą zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego, która nastąpiła po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 5 ust. 4 u.ś.r.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.