Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ") decyzją z 30 listopada 2022 r. nr KOA/5255/Sr/22 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. (dalej jako "Wójt") z 17 października 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania P. K. (dalej jako "skarżący") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką C. K. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżący wnioskiem z 8 czerwca 2022 r. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.
Wójt decyzją z 19 lipca 2022 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Decyzja ta, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, została uchylona decyzją Kolegium z 23 sierpnia 2022 r. nr KOA/3631/Sr/22, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wójt decyzją z 17 października 2022 r., na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", ponownie odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że matka skarżącego została zaliczona do osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności od lutego 2022 r., jednak przedłożone orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie ustala od kiedy niepełnosprawność ta istnieje, tym samym nie zostały spełnione ustawowo określone przesłanki uzasadniające przyznanie wnioskowanego świadczenia. Podczas wywiadu środowiskowego potwierdzone zostało, że wnioskodawca sprawuje opiekę nad matką w pełnym zakresie.
Kolegium decyzją z 30 listopada 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta i wskazało, że argumentacja organu pierwszej instancji, w której oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z ustawą z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja RP", tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 (OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., to jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z Konstytucją RP.
Niemniej jednak, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Unormowanie to wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. W niniejszej sprawie małżonek osoby wymagającej opieki – W. K. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z 10 kwietnia 2020 r. zaliczającym go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku.
Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, kto ma obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej. Jednakże sprawowanie faktycznej opieki nad matką, co zostało wykazane podczas wywiadu środowiskowego, nie może automatycznie prowadzić do uznania, że skarżącemu przysługuje prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro mąż C. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a mimo takich możliwości nie wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając organowi rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy jego matka pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą jej wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając wyłącznie przy wykładni językowej tego przepisu należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność.
Z kolei wykładnia celowościowa i systemowa uwzględnia konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także nakazy zapewnienia rodzinie, w uzasadnionych wypadkach, prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl z kolei art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego rażącego naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., przede wszystkim należy wskazać, że w dniu 14 listopada 2022 r., na skutek wniosku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt I OPS 2/22 (ONSAiWSA 2023/1/2), o następującej treści:
- 1. "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
- 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)."
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanej uchwały, punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym. W uzasadnieniu uchwały wskazano następnie, że rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślono, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Wskazano, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w jej art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej.
Sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Należy w tym miejscu wskazać, że ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona wskutek uruchomienia procedury, o której mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Odpowiednie zastosowanie znajduje wtedy przepis art. 187 § 1 i 2 tej ustawy. Tym samym, alternatywą dla zastosowania się do uchwały przez rozpoznający niniejszą skargę skład orzekający, jest uruchomienie procedury uregulowanej w art. 269 § 1 p.p.s.a., w celu przełamania wyrażonego w niej stanowiska. W rozpatrywanym przypadku procedura taka nie została zainicjowana.
Inaczej mówiąc, podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne. Artykuł 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 3773/17 oraz z 12 lutego 2019 r. sygn. akt I FSK 116/17, https://cbois.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 378/16, LEX nr 2415862).
W konsekwencji za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że synowi, na którym spoczywa obowiązek alimentacyjny, w sytuacji gdy rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli matka ta pozostaje w związku małżeńskim z osobą nie legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (jak wynika z akt posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności).
W świetle przywołanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie - w miejsce tego współmałżonka - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zaznaczyć przy tym należy, na co wskazywano już w orzecznictwie, że opieka, o której mowa nie musi być sprawowana osobiście przez zobowiązanego małżonka. Chodzi o zapewnienie opieki, co oznacza, że obowiązek ten może być realizowany, np. poprzez zatrudnienie pielęgniarki, czy też zorganizowanie innej formy opieki dla osoby niepełnosprawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 377/22, LEX nr 3460435).
Skarżący, będąc synem matki niepełnosprawnej w stopniu znacznym, należy do osób o których mowa w art. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc dla przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego konieczne byłoby spełnienie przez niego przesłanek, o których mowa w tym przepisie oraz legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie ma sporu odnośnie do tego, że skarżący faktycznie sprawuje opiekę nad matką. Bezsporne jest jednak również to, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji ojciec skarżącego nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (na datę orzekania przez organy posiadał on orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane do 30 kwietnia 2023 r.). Oznacza to, że w przypadku skarżącego nie można przyjąć, że spełnił on przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Wobec zebranego materiału dowodowego, jak również wobec rozważenia przez Kolegium wszystkich okoliczności faktycznych w decyzji, nie było podstaw do stawiania organowi zarzutu niewyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy i nieuwzględnienia wszystkich materiałów dowodowych. Wszystkie wymagane przepisami prawa ustalenia zostały w sprawie poczynione i zgodnie z wolą ustawodawcy prawidłowo ocenione przez Kolegium, które dokonało prawidłowej ich subsumcji.
Na koniec podzielić należy również stanowisko Kolegium, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, na które powołał się Wójt w decyzji pierwszej instancji, nie może stanowić podstawy orzekania o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z powyższym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), orzekł jak w sentencji.