Uzasadnienie
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku E. Z. i J. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] ([...]) odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] ([...]) oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] ([...]) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] ([...]) utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] ([...]) odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ulicy [...] róg [...] o nr hip. "[...]" nr rej hip. [...].
Z akt spawy wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 września 2003 r., sygn. akt I SA 3326/01 oddalił skargę na decyzję z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie oddalił wyrokiem z 7 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1726/10 skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] ([...]) utrzymującą w mocy ww. decyzję z [...].
Organ powołując się na art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, że skoro NSA wyrokiem z dnia 19 września 2003 r., sygn. akt I SA3326/01 oddalił skargę na decyzję z dnia [...], to uznał, że nie występowały wady z art. 156 § 1 k.p.a.
Następnie wyjaśnił, że po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji albowiem w postępowaniu sądowym sąd badał z urzędu, czy wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Oznacza to, że organ zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...].
Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosku o stwierdzenie nieważności - w którym przytoczono uchwałę NSA z 2008 r. - Minister stwierdził, że zmiana orzecznictwa w zakresie "użyteczności publicznej" nastąpiła już po wydaniu decyzji z dnia [...] i [...] oraz wyroku NSA z dnia 19 września 2003 r., nie może zatem stanowić przesłanki z art. 156 § 1 kpa Podkreślił, że organ nadzoru ocenia decyzję w oparciu o przepisy i wykładnię prawa obowiązujące w dacie jej wydania, nie dokonując aktualnie wykładni tych przepisów.
Skargę na powyższą decyzję wniosły E.Z. oraz J. N. i domagając się uchylenia decyzji obu instancji zarzuciły naruszenie:
- - art. 156 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 16 § 1 kpa i art. 157 § 3 kpa w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędne zastosowanie i pomięcie przepisów ustawy zasadniczej, szczególnie w zakresie równości wobec prawa;
- - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 i 4 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i art. 157 § 2 kpa, poprzez pominięcie bezspornej przyczyny nieważności, mimo obowiązku działania z urzędu;
- - art. 6-8 i art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 kpa wobec nierozpoznania istoty sprawy zarówno, co do zakresu, jak i meritum oraz wydanie decyzji niemal bez odniesienia się do przedmiotowej sprawy, w tym pominięcie, że w stosunku do decyzji z dnia [...] i [...] nie toczyło się postępowanie nieważnościowe;
- - art. 107 § 3 kpa, poprzez nieodniesienie się do argumentów wniosku i brak wykazania spełnienia przesłanek z art. 62 kpa (w brzmieniu przed nowelą z 3 grudnia 2010 r.) oraz wskazania podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji.
Zdaniem skarżących w stosunku do decyzji z [...] nie ma tożsamości podstawy prawnej, ponieważ jest szersza o przepisy proceduralne. W dotychczasowych postępowaniach organy przy badaniu art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W-wy nie zastanawiały się nad pojęciem "użyteczność publiczna" i jego relacji z prywatną własnością.
Organy, które wydały decyzje z lat [...] i w [...] nie brały pod uwagę, że dawny właściciel miał możliwość korzystania z gruntu przeznaczonego zgodnie z planem na użyteczność publiczną. To powoduje, że decyzje wydane przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] i [...] rażąco naruszyły zasadę uwzględniania z urzędu przesłanek nieważnościowych w związku z przepisami dekretu Bieruta. Aspekty te nie były przedmiotem rozstrzygnięcia NSA. Nadto, stosunku do decyzji z [...] i [...] nie toczyło się postępowanie nieważnościowe.
Zdaniem skarżących w sprawie zostały spełnione przesłanki nieważnościowe.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa.
W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Strony domagały się weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji ww. organu z dnia [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do opisanego gruntu przy ulicy [...] róg [...].
Organ w obu instancjach odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie, jako przeszkodę do jego prowadzenia wskazując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2003 r., sygn. akt I SA3326/01 oddalający skargę na decyzję z dnia [...].
Stanowisko to należało podzielić.
Przypomnieć bowiem trzeba, że na mocy art. 99 powołanej ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie także Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Moc wiążąca orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego przed 1 stycznia 2004 r. oznacza, że sądy i organy administracji publicznej muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia Sądu Administracyjnego. Regulacja ta służy zachowaniu spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma moc wiążącą jeżeli dotyczy danej sprawy i związana jest z tożsamością stosunku prawnego. Tak więc zmiana jednego tylko z elementów stosunku prawnego: podmiotu, przedmiotu, uprawnienia lub obowiązku prawnego tego stosunku tworzy inną sprawę. Związanie to dotyczy ponadto zakresu, w jakim sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Sąd.
W orzecznictwie wskazuje się, że ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi element stanu prawnego sprawy, gdyż zawiera wypowiedź w zakresie zgodności skontrolowanego aktu z prawem. Nie wyklucza to jednak uwzględnienia przez organy administracji publicznej innych zdarzeń wpływających na stan prawny, szczególnie w sytuacji gdy okoliczności te nie były znane składowi orzekającemu w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006r., II OSK 1317/05, LEX nr 321517)..
Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 2, poz. 18), w której przyjęto, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a. a obecnie art. 61 a § 1 k.p.a) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a. obecnie art. 61 a § 1 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia.
Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego.
Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania.
Tym samym dla właściwego załatwienia sprawy zarzuty wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem sądowym, powinny być analizowane w ścisłym związku m.in. z takimi elementami, jak treść i charakter zarzutów zawartych w żądaniu stwierdzenia nieważności i rozważań sądu.
We wniosku i skardze skarżące podały, że przy badaniu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy organy nie zastanawiały się nad pojęciem "użyteczność publiczna" i jego relacji z prywatną własnością. W błędnej wykładni tego przepisu skarżące upatrywały zatem rażącego naruszenia prawa, tak w orzeczeniach wydanych w latach [...], jak decyzjach zapadłych w [...]. Według skarżących organy nie brały pod uwagę na żadnym etapie postępowania, że dawny właściciel miał możliwość korzystania z gruntu przeznaczonego zgodnie z planem na użyteczność publiczną, co kolei powoduje, że decyzje z dnia [...] i [...] rażąco naruszyły zasadę uwzględniania z urzędu przesłanek nieważnościowych w związku z przepisami dekretu. Zdaniem skarżących, aspekty te nie były przedmiotem rozstrzygnięcia NSA, a w stosunku do decyzji z [...] i [...] nie toczyło się postępowanie nieważnościowe. W skardze skarżące dodały - powołując się na uchwałę NSA w sprawie syn. Akt I OPS 5/08 z dnia 22 listopada 2008r.
Z przytoczonych zarzutów wynika, że w istocie skarżące nadal kierują je do decyzji z dnia [...] utrzymującej w mocy orzeczenie z dnia [...] i podważają dokonaną wykładnię art. 7 ust. 2 cyt. dekretu – w kontekście późniejszego orzecznictwa sądów administracyjnych, a w szczególności uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 5/08 z dnia 22 listopada 2008r.- poprzez kwestionowanie decyzji z dnia [...] i [...] odmawiających stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięć.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 19 września 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że skarżące utraciły nieruchomość rodzinną z powodu niezrealizowanych zamierzeń, jednak przyczyna odmowy przyznania prawa do gruntu odpadła dopiero po wydaniu decyzji odmownej i dlatego nie ma znaczenia w sprawie, bowiem oceny legalności w postępowaniu nadzorczym dokonuje się według stanu istniejącego w chwili jej wydania.
Skoro - z podaną argumentacją - za prawidłową Naczelny Sąd Administracyjny uznał kontrolowaną decyzję z dnia [...], to tym bardziej nie dopatrzył się wad kwalifikowanych, powodujących konieczność usunięcia jej z urzędu z obrotu prawnego na mocy wówczas obowiązującego art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, skarżące nie przedstawiły takich okoliczności, które wskazywałyby na brak wiedzy Naczelnego Sądu Administracyjnego o okolicznościach istotnych dla wyniku sprawy.
Powyższy wyrok zamyka zatem drogę do weryfikacji decyzji z dnia [...] i [...] w postępowaniu nieważnościowym, pomimo iż – jak podnosiły skarżące – w stosunku do ww. decyzji nie toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności.
Sąd nie dopatrzył się przy tym takich naruszeń przepisów postępowania administracyjnego wymienionych w skardze tj. art. 6-8, 77 i 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., które miałoby istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Nadto - wbrew zarzutom skargi - podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co oznacza, że organ odwoławczy zaaprobował podstawę prawną wskazaną przez organ I instancji i nie miał obowiązku jej ponownego przytaczania w sentencji decyzji.
Podobnie, organ nie musiał wykazywać spełnienia przesłanek z art. 62 k.p.a., skoro przepisu tego nie stosował.
W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 16 § 1 kpa i art. 157 § 3 kpa w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędne zastosowanie i pomięcie przepisów ustawy zasadniczej, szczególnie w zakresie równości wobec prawa. Zaznaczyć przy tym trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ustanawiając prawo odmowy własności, dopuszcza ingerencję w prawo własności przez jego ograniczenie. Art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji wskazujące, że ograniczenia mogą być ustanowione tylko w ustawie przesądza o tym, że dopuszczalność ingerencji w prawo własności musi mieć podstawy w regulacji ustawowej. Ograniczenie prawa własności może nastąpić w wyniku działania organów władzy publicznej, w oparciu o ustanowione w ustawach formy prawne.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę – jako nieuzasadnioną - oddalił.