Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...].
Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 16 lipca 2013 r. A. D. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, czy złożony został wniosek o odszkodowanie z tytułu powodzi dla nieruchomości położonej w miejscowości C. oraz czy zostało wypłacone jakiekolwiek świadczenie na rzecz A. M. i w jakiej wysokości.
Wójt Gminy C. postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] odmówił wydania zaświadczenia A. D. w sprawie udzielenia informacji dotyczącej pobierania zasiłku lub świadczeń pieniężnych z tytułu powodzi przez A. M. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji powołał treść art. 217 kpa i wskazał, że przepis art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy sformułował następujące zasady: kierowania się dobrem strony, wzmożonej ochrony dóbr osobistych strony, zakazu upubliczniania danych identyfikujących stronę i zakresu przyznanego jej uprawnienia. Ośrodek pomocy społecznej nie może wydawać zaświadczenia dotyczącego osób korzystających z pomocy ośrodka, jeśli pomoc ta ich nie dotyczy. Wydanie takich informacji osobom trzecim stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie danych osobowych oraz ustawy o pomocy społecznej.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A. D., wnosząc o uchylenie wydanego orzeczenia i wydanie zaświadczenia. Żaląca zarzuciła temu orzeczeniu stronniczość, enigmatyczność oraz brak rzetelności i prawidłowości zastosowanych podstaw prawnych. Wskazała także, iż przedstawiła wypis z księgi wieczystej potwierdzający, że jest współwłaścicielem nieruchomości i powołała się na ustawę o finansach publicznych.
Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...].
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że z brzmienia art. 217 kpa wynika, iż zaświadczeniem - w rozumieniu kpa - jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie, bądź w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, Pip, 2004 r. Nr 10, str. 58). Zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień, czy obowiązków, określonych indywidualnym aktem prawnym. Służy ono urzędowemu potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ administracji publicznej ewidencji, bądź rejestrów, czy z innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu, jeżeli wydania zaświadczenia wymaga przepis prawa.
Wydaje się je także jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawny, dający podstawę tych starań. Jeżeli tego nie uczyni, bądź jeśli nie istnieje przepis prawa, który wymagałby uzyskania stosownego zaświadczenia, organ administracji wydaje postanowienie odmowne.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium podniosło, że w rozpatrywanej sprawie w stosunku do żalącej, która wystąpiła o wydanie przedmiotowego zaświadczenia - na mocy wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie VI Wydział Cywilny Rodzinny Odwoławczy, wydanego w dniu [...] lutego 2010 r. - został orzeczony rozwód z małżonkiem A. M.. Zaś na podstawie aktu notarialnego małżonkowie ustanowili pomiędzy sobą rozdzielność majątkową.
Kolegium dodało, że organ I instancji prawidłowo wyjaśnił, iż na mocy art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej niedopuszczalne jest podawanie do wiadomości publicznej nazwisk osób korzystających z pomocy społecznej oraz rodzaju i zakresu przyznanego świadczenia.
A. D. zaskarżyła powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznając je za niezgodne z prawem. W jej opinii postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. narusza jej interes prawny oraz art. 28 kpa i art. 73 § 1 kpa. Wniosła o jego uchylenie i nakazanie udostępnienia jej żądanych informacji.
Wskazała, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w C. oraz stroną postępowania o przyznaniu środków na remont tej nieruchomości. Dodała, iż przyznane środki nie zostały wykorzystane zgodnie z celem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania postanowienia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.
Skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane, bowiem zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa procesowego.
Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiające wydania zaświadczenia.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż podstawę badanych przez Sąd postanowień stanowiły przepisy działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa, regulujące postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń. Zgodnie z art. 217 tej ustawy zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) oraz jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Z kolei stosownie do treści art. 218 § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa)
Postępowanie o wydanie zaświadczenia ma charakter uproszczony i odformalizowany. W istocie organ podejmuje w nim czynności polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W postępowaniu tym nie dokonuje się ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zaświadczenie jest bowiem urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ potwierdza nim jedynie, a nie stwierdza, istnienie w danym czasie określonego stanu. Dlatego nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa, spełnia natomiast pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia lub przy określeniu interesu prawnego wnioskującego o jego wydanie. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów, akt innego rodzaju, czy też wyjaśnienia, czy dane w nich zawarte odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry i akta innego rodzaju mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Jak wskazano może ono służyć również ustaleniu przez organ, czy strona posiada interes prawny w wydaniu zaświadczenia. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1139/10 Lex nr 1082571, z dnia 8 września 2009 r. I OSK 104/09, Lex nr 594852).
Tak więc w przypadku gdy organ dysponuje takimi danymi z kartotek, ewidencji, rejestrów lub akt innego rodzaju, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien wydać zaświadczenie. Organ nie może natomiast wydać zaświadczenia potwierdzającego fakty, które nie wynikają z danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie dowodowe może także dotyczyć wyjaśnienia wątpliwości dotyczących zakresu żądania.
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza konieczność dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, nie zaś jedynie rozpatrzenia zarzutów podniesionych w zażaleniu. Tym samym organ II instancji powinien ponownie rozpatrzyć sprawę merytorycznie w jej całokształcie, mając przy tym na uwadze możliwość orzeczenia co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa). Dokonując tego powinien więc rozpatrzyć również zarzuty podniesione w zażaleniu i odnieść się do nich. Przy czym należy zwrócić uwagę, że treść art. 136 kpa w zw. z art. 144 kpa upoważnia organ do przeprowadzenia dodatkowego postępowania, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Oczywistym jest, że organ II instancji upoważniony jest także zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi - który wydał kwestionowane orzeczenie.
Powołane uprzednio unormowania znajdują również zastosowanie w postępowaniu wywołanym wniesieniem zażalenia na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia.
W przedmiotowej sprawie A. D. powołała się na swój interes prawny do wydania zaświadczenia w przedmiocie wsparcia udzielonego jej byłemu mężowi w związku z powodzią, który - w jej opinii - wynika z przysługującego jej prawa własności do przedmiotowej nieruchomości.
Organ jednak nie odniósł się do tego zarzutu i nie dokonał oceny, jak ta ewentualna okoliczność wpływa na istnienie interesu prawnego skarżącej w otrzymaniu zaświadczenia. Kolegium powołało co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż w aktach sprawy znajduje się wyrok rozwodowy oraz umowa o rozdzielności majątkowej byłych małżonków – jednak z żadnego z tych dokumentów nie wynika fakt, że skarżącej przysługuje tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości.
W tym miejscu wskazać należy, iż słusznie organ uznał, że przepis art. 100 ustawy o pomocy społecznej stanowi gwarancję dla osób, którym udzielone jest wsparcie, iż informacje o rozmiarach i formie przyznanej im pomocy społecznej pozostaną nieujawnione.
Jednak organ nie rozważył, czy w przypadku wsparcia dla osób lub rodzin, które ucierpiały w związku ze zniszczeniem domów spowodowanego powodzią - z uwagi na charakter tego świadczenia z pomocy społecznej - stronie skarżącej, jako ewentualnemu współwłaścicielowi nieruchomości, przysługuje legitymacja do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wydanie takiego zaświadczenia. Zatem, czy wnioskująca o zaświadczenie posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie, czy w związku z tym ewentualnie posiada interes prawny w otrzymaniu żądanego zaświadczenia
Reasumując skoro organ zobowiązany jest - na mocy uprzednio wskazanego przepisu - prowadzić postępowanie wyjaśniające, które determinowane jest wydaniem zaświadczenia lub postanowienia o odmowie jego wydania, to powinien zbadać okoliczności, na które powołuje się skarżąca.
Dopiero po ustaleniu, czy A. D. przysługuje tytuł prawno-rzeczowy do przedmiotowej nieruchomości, organ powinien rozważyć, czy ma ona wskazywany przez nią interes prawny w wydaniu zaświadczenia o żądanej treści. Przy czym analizując te kwestie nie może pominąć uregulowań zawartych w przepisie art. 100 ustawy o pomocy społecznej i okoliczności, czy znajdują one zastosowanie także w przypadku niniejszej sprawy.
W związku z ww. okolicznościami Sąd uznał, że postępowanie organów orzekających w sprawie naruszyło art. 7 kpa zobowiązujący do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w związku z art. 218 § 2 kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.