Uzasadnienie
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] lutego 1951 r. nr [...], odmawiającą dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip [...], w części stanowiącej własność Skarbu Państwa tj. dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...] o powierzchni ogólnej [...] sążeni kwadratowych zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W, z dnia [...] stycznia 1949 r., nr [...], stanowiąca własność E. R. objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności o użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U., nr 50, poz. 279), zwanego dalej dekretem.
Wnioskiem z dnia [...] lutego 1949 r. podpisanym przez J. R., a złożonym w imieniu sukcesorów E. R. tj. J. R., K. R., Z. L. z R., W. R. oraz K. R. zwróciła się do Zarządu Miejskiego w mieście W. w trybie art. 7 dekretu o przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości w W. przy ul. [...], nr hip. [...].
Prezydium Rady Narodowej miasta W. rozpoznając powyższy wniosek orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1951 r. nr [...], skierowanym do J. R. odmówiło dotychczasowemu właścicielowi E. R. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczony na cele użyteczności publicznej i został przydzielony do zagospodarowania inwestorowi publicznemu jako wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego. W uzasadnieniu podniesiono, iż nie można przyznać dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej, ponieważ korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji na podstawie art. 8 dekretu wszystkie budynki i fragmenty murów przechodzą na własność Skarbu Państwa.
Wnioskiem z dnia 11 lipca 2008 r. przekazanym do Ministra przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], K. S. oraz H. L., reprezentowani przez adwokata R. N. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww orzeczenia z dnia [...] lutego 1951 r. We wniosku tym podniesiono, iż kwestionowana decyzja wydana została w stosunku do osoby nie mającej zdolności prawnej, bowiem w dniu [...] lutego 1951 r. E. R. nie żył.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpoznając powyższy wniosek decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] lutego 1951 r., odmawiającego dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], w części stanowiącej własność Skarbu Państwa tj. działki ewidencyjnej nr [...].
Minister ustalił, że obecnymi następcami prawnymi E. R. są K. S. oraz H. L. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż materialnoprawną podstawę badanego w trybie nadzoru orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1951 r. stanowił art. 7 dekretu. W myśl ust. 1 tego przepisu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina obowiązana była uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu.
Minister ustalił także, że z treści notatki geodety uprawnionego z dnia [...] lipca 2011 r. wynika, że teren przedmiotowej nieruchomości objęty został w posiadanie przez Gminę miasta W. w dniu [...] sierpnia 1948 r. tj. w dniu publikacji Dziennika Urzędowego nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego miasta W. Tym samym stwierdzić należy, że wniosek, który wpłynął w dniu 15 lutego 1949 r. do Zarządu Miejskiego w mieście W. o przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości w W. przy ul. [...] nr hip. [...] złożony został z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.
Minister wskazał również, że odmowa przyznania własności czasowej do gruntu dotychczasowemu właścicielowi podyktowana była tym, iż zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości został przeznaczony na cele użyteczności publicznej i w związku z tym przydzielono go do zagospodarowania inwestorowi publicznemu jako wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego, co nie dało się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela.
Minister stanął na stanowisku, że w sprawie oczywiste jest, że orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1951 r. rozstrzygnięto o sytuacji prawnej E. R., który jak wynika z treści postanowienia Sądu Rejonowego dla miasta W. z dnia [...] maja 1991 r. - zmarł w dniu [...] maja 1943 r. Kwestionowane rozstrzygnięcie skierowano jednak do J. R., której jak wykazano powyżej przysługiwało prawo dożywotniego użytkowania na 1/5 części spadku po E. R. Minister zaakcentował, że w art. 7 ust. 1 dekretu uprawniono m. in. następców prawnych dotychczasowego właściciela gruntu do zgłoszenia wniosku "o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy...". Mogło to w jego ocenie wywołać w organach przekonanie o konieczności orzekania o uprawnieniach dotychczasowych właścicieli nawet wówczas, gdy rozstrzygały wnioski pochodzące od ich następców prawnych. Brzmienie art. 7 ust. 1 dekretu implikuje zarówno uprawnienie następców prawnych właściciela gruntu do złożenia wniosku określonej treści (określonego żądania), jak też treść orzeczenia zapadłego w wyniku jego rozpatrzenia.
W konsekwencji czego w jego ocenie brak jest podstaw do zakwalifikowania orzeczenia rozstrzygającego o sytuacji prawnej zmarłego, skierowanego jednakże do osoby reprezentującej właściciela (jego spadkobierców), jako rażąco naruszającego prawo.
Minister wskazał również, iż w toku niniejszego postępowania planem obowiązującym dla terenu przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] lutego 1951 r. był Plan Miejscowy nr [...]. Z dniem publikacji obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy miasta W. z dnia[...] kwietnia 1949 r. o uchwaleniu niniejszego planu w Monitorze Polskim nr [...]poz. [...] tj. z dniem 7 maja 1949 r. uzyskał on moc obowiązującą, co przewidywał art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie miasta W. (Dz. U. nr 52, poz. 268). Z notatki geodety uprawnionego z dnia [...] lipca 2011 r. wynika, że teren nieruchomości hipotecznej [...] (w tym w części działki ewidencyjnej nr [...]) przeznaczony był pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, skwery i przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi.
Jednocześnie w punkcie 3 uwag do planu wskazano, że tereny ulic [...],[...] i [...] nie podlegają zabudowie i są przeznaczone na drogi i przejścia piesze. Jak wynika ze sporządzonego opisu budynków z dnia [...] marca 1951 r. na posesji przy ul. [...], znajdowały się następujące budynki: budynek frontowy, murowany, podpiwniczony sterczące ruiny; budynek frontowy II, murowany, podpiwniczony - sterczące ruiny; oficyna lewa, murowana niepodpiwniczona - sterczące ruiny; oficyna lewa II, murowana niepodpiwniczona, jednokondygnacjowa - odbudowana w 1948r.; oficyna lewa III, murowana - sterczące ruiny; oficyna prawa murowana niepodpiwniczona, jednokondygnacjowa - zburzona. W budynkach nieczynne były instalacje sieci miejskiej.
Minister wskazał, iż w stosunku do przedmiotowej działki ewidencyjnej nr [...] plan przewidywał przeznaczenie pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, skwery i przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi. W ocenie organu nadzoru jest to dostateczne sprecyzowanie funkcji użyteczności publicznej, jaka na terenie przedmiotowej nieruchomości miała być realizowana, z którego w sposób jednoznaczny wynika, że przedmiotowa nieruchomość w części działki ewidencyjnej nr [...], nie mogła być obiektywnie wykorzystywana przez dotychczasowego właściciela bez uszczerbku dla określonego przeznaczenia w Planie Miejscowym nr [...], w konsekwencji czego wskazany "rodzaj" użyteczności wyłącza przyznanie prawa własności czasowej dotychczasowemu właścicielowi. Potwierdzeniem rzeczywistego przeznaczenia terenu działki ewidencyjnej nr [...] jest fakt, że została ona wykorzystana na urządzenie drogi. Zatem w ramach przytoczonych powyżej funkcji, rzeczywista funkcja użyteczności publicznej, która miała zostać zrealizowana była drogą, a tego celu nie mógł realizować prywatny właściciel.
Reasumując Minister stwierdził, że treść uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 1951 r. nie odpowiada wymogom z art. 7 ust. 2 dekretu, co stanowi naruszenie prawa, jednak nie można przypisać tej wadzie kwalifikowanej postaci rażącego naruszenia prawa, bowiem pozostała ona bez wpływu na poprawność merytoryczną rozstrzygnięcia. Minister wskazał także, że oceniane w trybie nadzoru orzeczenie z dnia [...] lutego 1951 r. nie jest obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], podtrzymując dotychczasową argumentację.
Dodatkowo Minister wskazał, iż organ dekretowy kwestionowanym rozstrzygnięciem z dnia [...] lutego 1951 r. orzekł o odmowie przyznania prawa własności czasowej dotychczasowemu właścicielowi E. R., a orzeczenie skierował pod adres J. R., jego żony, będącej inicjatorką postępowania dekretowego. W jego ocenie w przedmiotowej sprawie oczywiste jest, że Prezydium Rady Narodowej w mieście W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1951 r. nie rozstrzygnęło o sytuacji osoby zmarłej, tj. E. R., gdyż orzeczenie to nie zostało do niego skierowane, lecz do wnioskodawczyni postępowania dekretowego, której legitymacja do udziału w niniejszym postępowaniu jest w pełni uzasadniona. Zgodnie bowiem z postanowieniem Sądu Rejonowego dla miasta W. z dnia [...] maja 1991 r., sygn. akt [...], spadek po zmarłym w dniu [...] maja1943 r. E. R. nabyły z mocy ustawy dzieci: W. S. z domu R., Z. L. z domu R. W. R. i K. R., z tym że żonie J. R. z domu R. przysługuje prawo dożywotniego użytkowania na 1/5 części spadku.
Tym samy w ocenie organu nadzoru J. R. jako następca prawny E. R., właściciela przedmiotowej nieruchomości, była osobą legitymowaną do złożenia wniosku dekretowego. Wskazał przy tym, że brzmienie art. 7 ust. 1 dekretu implikuje zarówno uprawnienie następców prawnych właściciela gruntu do złożenia wniosku określonej treści (określonego żądania), jak też treść orzeczenia zapadłego w wyniku jego rozpatrzenia. Ponadto w jego ocenie orzeczenie administracyjne zostało skierowane do właściwego, uprawnionego podmiotu. Określenie w orzeczeniu, że odmawia się dotychczasowemu właścicielowi, E. R. prawa wynika z określenia takiej formuły w samym dekrecie warszawskim.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. S. i H. L. reprezentowani przez adwokata R. N. Zaskarżonej decyzji zarzucili:
- a) naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nie stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej wadą prawną, która to wada uniemożliwia jej prawidłowe funkcjonowanie w obrocie prawnym;
- b) rażące naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 i art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisu prowadzącą do uznania, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a także uznanie, iż stroną postępowania i adresatem decyzji może być osoba nie posiadająca zdolności prawnej;
- c) obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. oraz utrzymanej nią ją w mocy zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz bogate orzecznictwo sądów administracyjnych mające uzasadniać zarzuty skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Dokonując pod tym kątem oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje te naruszają prawo w stopniu skutkującym ich uchyleniem, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy organy nadzoru naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] lutego 1951 nr L. dz. [...], odmawiającą dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr [...], w części stanowiącej własność Skarbu Państwa tj. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].
Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.
Z wniosku z dnia 15 lutego 1949 r. złożonego w trybie art. 7 dekretu jednoznacznie wynika, iż został on podpisany i złożony przez J. R. w imieniu własnym oraz w imieniu pozostałych sukcesorów E. R. tj. K. R. Z. L. z R., W. R. oraz K. R. Z akt sprawy wynika także, że właścicielem nieruchomości [...] [...], położonej przy ul [...] był E. R. Z akt administracyjnych sprawy bezspornie wynika także, iż w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] lutego 1951 r. E. R. nie żył, gdyż zmarł [...] maja 1943 r. Z treści postanowienia Sądu Rejonowego dla miasta W. z dnia [...] maja 1991 r., sygn. akt [...] wynika, że spadek po zmarłym w dniu [...] maja 1943 r. E. R. nabyły dzieci: W. S. z domu R., Z. L. z domu R., W. R. i K. R. z tym że żonie J. R. z domu R. przysługuje prawo dożywotniego użytkowania na 1/5 części spadku.
Organy nadzoru prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie nie poddały ocenie faktu, że wniosek dekretowy z dnia [...] lutego 1949 r. złożony został i podpisany przez J. R. w imieniu własnym oraz w imieniu pozostałych sukcesorów E. R. tj. K. R., Z. L. z R., W. R. oraz K. R., a wydane na skutek niego orzeczenie z dnia [...] lutego 1951 r. orzekało o prawach i obowiązkach zmarłego właściciela nieruchomości E. R. Analiza orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] lutego 1951 r. prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organ rozpoznający wniosek dekretowy orzekł o prawach i obowiązkach osoby zmarłej tj. E. R., który nie żył w dacie wydania ww. orzeczenia. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia wskazano "odmawia dot. właść: E. R. i innym" prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...].
Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że okoliczność, iż orzeczenie to nie zostało skierowane w sensie adresowania pisma do E. R. lecz do jego żony J. R. nie oznacza, że organ nie rozstrzygnął o prawach i obowiązkach osoby zmarłego właściciela nieruchomości. Zwrócić uwagę należy, że w treści uzasadnienia ww. orzeczenia nie użyto sformułowania "odmawia następcom prawnym E. R.", a "odmawia E. R. i innym". Ma to tym bardziej znaczenie, iż organ w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] lutego 1951 r. miał świadomość tego, że E. z R. nie żył, co wynika wprost ze złożonego wniosku dekretowego z dnia [...] lutego 1949 r.
Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne ma toczyć się przed określonym organem, mającym kompetencję do prowadzenia tego postępowania oraz toczyć się w stosunku do strony o prawach, której ten organ może w tym postępowaniu orzekać. Jeśli stroną postępowania jest osoba fizyczna, o jej prawach i obowiązkach można orzec, tylko wówczas, gdy ma ona zdolność prawną. Kwestia zdolności prawnej nie znalazła swojego uregulowania w przepisach o postępowaniu administracyjnym, lecz w przepisach kodeksu cywilnego, w rozumieniu, których zdolność prawną osoba fizyczna nabywa wraz z urodzeniem (art. 8).
Natomiast z chwilą śmierci zdolność prawna wygasa. Oznacza to, że nie można orzec wobec osoby zmarłej o jej prawach oraz obowiązkach w postępowaniu administracyjnym. Tym samym charakter strony, przysługujący osobie fizycznej wygasa wraz z jej śmiercią, a więc nie tylko nie można wszcząć ani wydać w stosunku do osoby zmarłej decyzji, ale także nie może ona z powodu braku możliwości fizycznego doręczenia takiej decyzji, wywołać odpowiednich skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08 wraz z powołanym tam orzecznictwem; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1071/09 – wszystkie publ. http://orzeczenia.nsa.gov.p).
Pozostałe zarzuty skargi nie były przedmiotem badania Sądu ponieważ w okolicznościach przedmiotowej sprawy odnoszenie się do nich byłoby przedwczesne.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ustalając prawidłowy stan faktyczny sprawy weźmie pod uwagę przedstawione rozważania Sądu. Jednocześnie organ uzasadniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie będzie miał na względzie treść art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 P.p.s.a. (Dz. U. z 2012 poz.. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.