Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez B. S. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] nr [...] utrzymujące w mocy - w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), postanowienie własne tego organu o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu tego orzeczenia Kolegium podało, iż postanowieniem z [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu podniosło, że wnioskodawczyni – B.S. okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania wywodzi z analizy operatu szacunkowego, którego treść była jej znana w dacie składania odwołania od decyzji z [...], a bezspornie przy składaniu skargi na decyzję Kolegium z [...] nr [...].
W związku z tym wniosek o wznowienie z 4 kwietnia 2013 r. został złożony po terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem Kolegium złożyła B.S. Skarżąca zarzuciła, że w lutym 2013 r. wystąpiła o odszkodowanie za działkę nr [...], po czym pismem z 6 marca 2013 r. została poinformowana o propozycji wypłaty kwoty [...] zł za 1 m², tj. prawie połowę kwoty wyceny z operatu szacunkowego. W związku z tym skarżąca zasięgnęła porady prawnej, gdzie po kolejnej analizie operatu szacunkowego została poinformowana i zostały jej ujawnione nowe okoliczności i dowody istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem skarżącej takim dowodem jest opis działek w operacie.
I dalej, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest bezzasadny. Przytoczyło przepis art. 148 § 1 k.p.a., a następnie powołują się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 239798 wskazało (za Sądem), że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania.
Następnie Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury to strona musi udowodnić kiedy, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę prawną do wznowienia postępowania ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o tych okolicznościach.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Kolegium stwierdziło, że skarżąca upatruje przesłanek wznowienia postępowania w znanym jej już od [...] operacie szacunkowym. Skarżąca formułowała zarzuty co do operatu zarówno w odwołaniu od decyzji z [...], kwestionując w szczególności oszacowanie działki nr [...] i nieuwzględnienie, że działka ta stanowi drogę wewnętrzną. Następnie skarżąca kwestionowała operat w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając iż nie zróżnicowano cech działek i nie uwzględniono służebności przejazdu mającej istotne znaczenie wpływające na wartość działek przy założeniu, że działki są uzbrojone, gdy tymczasem w porównywalnych działkach jest dostęp do drogi publicznej. W wyroku z 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1953/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, iż rzeczoznawca dokonał wnikliwej analizy rynku nieruchomości i operat został sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz, że brak jest podstaw do zakwestionowania operatu stanowiącego w przedmiotowym postępowaniu dowód w sprawie.
Kolegium wskazało także, że dowodem w postępowaniu - jak wskazał Sąd - był operat szacunkowy jako całość. Nie można zatem uznać "opisu działek" jako nowego dowodu, ponieważ dowodem był operat, a nie jego część, ani sposób jego interpretacji.
W tym stanie rzeczy organ przyjął, iż skarżąca nie wykazała, aby dochowała terminu z art. 148 § 1 k.p.a.
W skardze do Sądu na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], skarżąca – B. S. zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 tej ustawy oraz art. 75 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku i nie rozważenie, czy w sytuacji gdy podniesiony jest poważny zarzut ("możliwość popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu, tj. fałszerstwo intelektualne"), nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu. Zarzuciła również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 tej ustawy poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia do jej oświadczenia dotyczącego dochowania terminu w związku z art. 148 § 1 k.p.a. Wskazała nadto na "niedopełnienie prawnego obowiązku zawiadomienia organów ścigania w świetle art. 304 § 2 kodeksu postępowania karnego o możliwości popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu jakim niewątpliwie jest poświadczenie nieprawdy przez urzędnika państwowego." W uzasadnieniu skargi wskazała na to, że organ rozważający okoliczności podniesione przez nią we wniosku o wznowienie, nie powinien poprzestać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., ale w oparciu o zebrany materiał powinien ponadto rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu.
Stwierdziła, że jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu kontrolowane postanowienie nie narusza prawa.
Przypomnieć należy, iż zaskarżonym w sprawie postanowieniem z [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie własne z [...], którym w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. odmówiło z wniosku skarżącej wznowienia postępowania administracyjnego. Postanowienie to zapadło w trybie postępowania wznowieniowego, będącego postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 – 145b § 1 k.p.a.
Zauważyć przy tym trzeba (a to z uwagi na zaistniałą w sprawie kwestię sporną), iż omawiane postępowanie nadzwyczajne jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ bada jedynie, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia organu w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz (w następnej kolejności) co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (v. art. 149 § 1 i 2 k.p.a.).
Zatem, w przypadku przedłożenia organowi wniosku o wznowienie postępowania, organ ten zobligowany jest m. in. do ustalenia w fazie wstępnej postępowania, czy spełniona została przesłanka natury formalnej, dotycząca terminu złożenia wniosku. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie zaś do art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zaznaczyć przy tym należy, iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia pomimo uchybienia terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych.
Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 maja 2010 r. (sygn. akt II OSK 773/09, lex nr 597851), w którym zawarł tezę, iż przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważnościową (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny. Nadto, z omawianej regulacji, zawartej w przepisie art. 148 k.p.a. wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, o którym mowa w ww. art. 148. Organ administracji publicznej nie jest jednakże zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. Organ obowiązany jest bowiem z urzędu zbadać zachowanie przez stronę terminu do wniesienia podania o wznowienie.
Kierując się powyższym Sąd uznał, iż kontrolowane postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania jest prawidłowe. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo przyjął, że wniosek o wznowienie został złożony przez skarżącą z uchybieniem terminu, a to uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.
Rozwijając tę ocenę wskazać należy, iż skarżąca zwróciła się o wznowienie postępowania w sprawie (jak podała) zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z [...]. Decyzją tą, Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił opłatę adiacencką, w pkt 1a – w wysokości [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...] w gminie [...], oznaczonej nr [...], a w pkt 1b – w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...] w gminie [...], oznaczonej nr [...], w pkt 2 zobowiązał A.G. do wniesienia opłaty wymienione w pkt 1a oraz B.S. – do wniesienia opłaty ustalonej w pkt 1b. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania B. S., decyzją SKO w [...] z [...] nr [...] została utrzymana w mocy.
Następnie, ta ostatnia, ze skargi B. S. została poddana kontroli sądowej. W dniu 12 kwietnia 2012 r. zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1953/11, którym w pkt 1 Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji, w zakresie opłaty ustalonej dla A.G., w pkt 2 – oddalił skargę w pozostałym zakresie. Mocą wskazanego wyroku przesądzono ostatecznie w sprawie, że B. S. nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu orzeczenia organu w części dotyczącej opłaty należnej od A. G., zaś opłata adiacencka należna od niej została ustalona prawidłowo. Wyrok Sądu uprawomocnił się z dniem 5 lipca 2012 r., a w dniu [...] B. S. wniosła o wznowienie postępowania w tej sprawie, wskazując na to, że operat szacunkowy z [...] wykorzystany przez organy, został sfałszowany, jest nieprawidłowy. We wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy skarżąca podała, że wniosek o wznowienie opiera na dwóch podstawach, tj. na podstawie wznowienia uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 1 oraz w pkt 5 k.p.a. Podtrzymała przy tym swoje stanowisko co do tego, że okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania upatruje w ww. operacie szacunkowym.
Podniosła, iż zawiera on wiele nieprawidłowości w opisach działek. Wyjaśniła jednocześnie, iż w lutym 2013 r. wystąpiła do Urzędu Miasta i Gminy [...] o odszkodowanie za działkę nr [...], która przeszła na własność Gminy w wyniku decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z [...] (tj. decyzji podziałowej, albowiem została przeznaczona na poszerzenie drogi gminnej), po czym pismem z [...] została poinformowana o propozycji wypłaty za 1 m² kwoty [...] zł, "co daje prawie połowę kwoty wyceny z operatu szacunkowego dla potrzeb opłaty adiacenckiej". Z tej też przyczyny zarzuciła nieprawidłowości w operacie szacunkowym z [...].
Wobec tak sformułowanego wniosku o wznowienie postępowania i wskazanych w nim podstaw wznowienia, prawidłowo w ocenie Sądu organ przyjął, iż dla ustalenia zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie, uwzględnić należało art. 148 § 1 k.p.a. i termin miesięczny w nim przewidziany. Termin ten, co warto raz jeszcze wskazać, należy liczyć od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Skoro zaś podstawy wznowienia, tak w kontekście art. 145 § 1 pkt 1, jak i w kontekście art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., skarżąca upatruje w wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym z [...] (kwestionując m. in. zawarty w nim opis działek), to należało ustalić, od kiedy operat ten był jej znany.
W konsekwencji słusznie organ wskazał w wydanych w sprawie postanowieniach, że skarżąca formułowała już zarzuty pod adresem przywołanego operatu, tak w postępowaniu administracyjnym wnosząc odwołanie, jak i w skardze do Sądu administracyjnego. To zaś świadczy o tym, że treść kwestionowanego operatu była jej znana już w 2010 r., tj. w dacie składania odwołania od decyzji organu I instancji z [...]. Wzmacniając argumentację organu dodać należy, iż z akt sprawy wynika, że pismem z 8 listopada 2010 r. B. S. wystąpiła o wydanie jej kopii operatu szacunkowego. Na piśmie tym znajduje się adnotacja skarżącej, z której wynika, że w tym też dniu kopia wymienionego dokumentu została jej wydana.
Tym samym, w ocenę Sądu, w pełni uzasadnione jest stanowisko organu, iż wnosząc 4 kwietnia 2013 r. o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej i upatrując przesłanki wznowienia w operacie szacunkowym, skarżąca nie dochowała terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Na dokonanie oceny w tej kwestii nie mógł wpłynąć fakt, iż dopiero po otrzymaniu pisma z Urzędu o cenie działki wywłaszczonej na poszerzenie drogi gminnej (tj. pisma z 6 marca 2013 r.), konieczne zdaniem skarżącej stało się dalsze kwestionowanie operatu szacunkowego (tj. w innym zakresie, niż miało to miejsce w postępowaniu zwykłym i sądowym). Powyższe nie zmienia bowiem faktu, iż skarżąca okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia nadal upatruje w operacie szacunkowym i w prawidłowości jego sporządzenia. Znając zaś operat co najmniej od 8 listopada 2010 r., zarzuty w tym zakresie mogła formułować jeszcze w postępowaniu zwykłym, czy przed Sądem - bo z drogi sądowej w sprawie przecież również korzystała.
W tej zaś sytuacji nie ma znaczenia okoliczność, że pomiędzy 6 marca 2013 r. a 4 kwietnia 2013 r. termin miesięczny nie upłynął. Tym samym również brak odniesienia się do tej okoliczności w zaskarżonym orzeczeniu nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi (ewentualne uchybienie organu w tej kwestii nie miało bowiem charakteru istotnego).
Z tych też przyczyn ocenę organu dokonaną w kontekście art. 148 § 1 k.p.a. Sąd uznał za prawidłową. Uchybienie terminu do wystąpienia z wniosek o wznowienie postępowania obliguje bowiem organ do zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. i wydania na jego podstawie rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia.
Nadto, nie bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt, iż decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] w części dotyczącej opłaty należnej od B.S., była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i została uznana prawomocnym wyrokiem tego Sądu z 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1953/11 za prawidłową. Okoliczność ta jest o tyle nie bez znaczenia, że w sytuacji oddalenie skargi przez sąd administracyjny następuje ograniczenie dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, co wiąże się z prawomocnością i mocą wiążącą orzeczenia sądu oraz powagą rzeczy osądzonej (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2005, str. 627 i nast.). Dotyczy to takich sytuacji, gdy jako przesłanki wznowienia podano okoliczności, które sądowi orzekającemu w sprawie były znane.
Zauważyć zaś należy, iż w uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd odniósł się do kwestionowanego przez skarżącą operatu szacunkowego, a dodać trzeba, że nie był związany zarzutami skargi, więc ocena Sądu dotycząca tego dokumentu i jego prawidłowości nie była ograniczona tylko do kwestii podniesionych w skardze. W tej sytuacji za niedopuszczalne już tylko z tej przyczyny (niezależnie od ustaleń organu związanych z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a.), należy uznać wznowienie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej należnej od B.S. z powoływaniem się na nieprawidłowość ww. dokumentu.
Należy przy tym dostrzec, iż w ww. wyroku zapadłym w sprawie, Sąd stwierdził, że "(...) operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Analiza operatu nie potwierdziła zarzutów zawartych w uwagach do operatu kwestionujących jego rzetelność i wartość dowodową. W operacie szczegółowo opisano zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny, wykonano analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości, a wreszcie określono wartość nieruchomości przed i po podziale."
Wskazać też trzeba, że o ile skarżąca mogła kwestionować w trybie wznowienia postępowania ostateczną decyzję SKO w [...] z [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej ustalonej dla niej, o tyle nie mając interesu prawnego, nie mogła tego czynić w stosunku do decyzji wydanej w tym przedmiocie a dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej dla A.G. (tj. na skutek ww. wyroku Sądu - decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] nr [...]). W tej sytuacji jej wniosek o wznowienie, w zakresie w jakim odnosił się do sprawy zakończonej decyzją ostateczną wydaną w stosunku do A. G., również i z tego powodu nie mógł skutkować uruchomieniem postępowania nadzwyczajnego. Wniosek o wznowienie postępowania skutecznie może wnieść tylko strona (o czym stanowi art. 147 k.p.a.), kwestia zaś interesu prawnego skarżącej w tej sprawie, zakończonej decyzją odnoszącą się tak do A. G., jak i do skarżącej, została szczegółowo omówiona w ww. wyroku Sądu, i w tej sytuacji kształtuje się tak, jak w tym wyroku zostało to omówione.
Powyższe kwestie nie zostały w pełni dostrzeżone w zaskarżonym w sprawie postanowieniu. Jednakże -zdaniem Sądu- nie wpłynęło to na jego prawidłowość. Powyższe okoliczności jedynie wzmacniają stanowisko organu co do konieczności zastosowania w sprawie art. 149 § 3 k.p.a.
I w końcu, w kontekście zarzutów skargi zauważyć należy, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku wszczęcia postępowania w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lipca 2013 r. (sygn. akt II OSK 678/12, lex nr 1374799), "Jest to tylko jego prawo, a obowiązek istnieje tylko w razie znalezienia przyczyny wznowieniowej. W żadnym wypadku zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1482/11, LEX nr 1136642). Przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której strona postępowania uchybiwszy miesięcznemu terminowi mogłaby zawsze domagać się wznowienia postępowania z urzędu na podstawie tej samej przesłanki. Żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu do wszczęcia postępowania o wznowienie w takiej sytuacji."
Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe i w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.