Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] listopada 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia T. G. i M. G., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...][...] (w decyzji błędnie wskazano [...][...]) z [...] października 2019 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Wnioskiem z [...] lutego 2019 r. T. G. i M. G. wystąpili o wydanie zaświadczenia o przekształceniu, z dniem 1 stycznia 2019 r., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...][...] przy ul. [...][...][...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w prawo własności.
Postanowieniem z [...] października 2019 r. Burmistrza Miasta i Gminy [...][...] odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia.
Zażalenie na ww. postanowienie złożyli T. G. i M. G. Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy ww. postanowienie z [...] października 2019 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych w prawo własności tych gruntów.
Kolegium wskazało, że ustawa z 20 lipca 2018 r. przewiduje, że przekształcenie dotyczy wyłącznie nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, a przedmiotowa nieruchomość nie stanowi takiego gruntu. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że sposób korzystania z tej nieruchomości oznaczony jest symbolem [...] stanowiącym inne tereny zabudowane. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika także, że budynek został odbudowany jako usługowo–mieszkalny. Z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] nr [....] z dnia [...] grudnia 2018 r. o udzieleniu zezwolenia na użytkowanie odbudowanego budynku wynika, że powierzchnia użytkowa budynku w części usługowej wynosi [...] m2, zaś w części mieszkalnej [...] m2. Z powyższych ustaleń zdaniem organu wynika, że budynek jest wykorzystywany na cel mieszkaniowy, jednakże decydujące znaczenie ma w nim przeważająca funkcja usługowa. Wobec takich ustaleń organ uznał, że brak jest podstaw do wydania żądanego zaświadczenia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnieśli T. G. i M. G., wskazując, że nie zgadzają się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących cel zawarty w ustawie w ich przypadku został spełniony, gdyż co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkaniowe y ustawy. Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium w całości oraz poprzedzającego ją postanowienia organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...][...] z [...] października 2019 r., o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu, z dniem 1 stycznia 2019 r., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...][...] przy ul. [...][...][...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] w prawo własności.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 916), zwanej dalej "ustawą". Grunty objęte powyższą regulacją zdefiniowano w art. 1 ust. 2 ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy).
Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 ustawy.
Oznacza to, że w aspekcie procesowym do tego rodzaju postępowania znajdzie zastosowanie tryb, o którym mowa w art. 217 i 218 kpa. Tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Art. 218 § 1 kpa dopuszcza przy tym możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie to sprowadza się do zbadania okoliczności wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia czy te dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry, mogą zawierać żądane dane.
W tym postępowaniu niedopuszczalne jest dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który poprzez nie potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych. Pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organy należy interpretować ściśle. Nie są to nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów, ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie. Przedstawione w tym miejscu stanowisko jest wyrazem ograniczenia przez ustawodawcę ewentualnego postępowania wyjaśniającego do elementów wyłącznie koniecznych, zmierzających do sprawdzenia własnego zasobu informacyjnego, nie zaś dogłębnego ustalania określonych faktów, czy też stanów prawnych.
W niniejszej sprawie organ odmówił wydania zaświadczenia uznając, że sporna nieruchomość nie podlega przepisom ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu (...). Podstawą takiej oceny było ustalenie, na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...], że przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem jednorodzinnym lub wielorodzinnym. Należy wskazać, że ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć pod pojęciem - "nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe". Brak jest w tym przypadku definicji ustawowej tego pojęcia. Ustawodawca nie zawarł również w przywołanym przepisie prawa żadnych dodatkowych kryteriów, które warunkowałyby dokonanie przekształcenia. Dlatego też dokonywana na potrzeby tego pojęcia ocena charakteru zabudowy powinna być otwarta i nie może się opierać na innych - dodatkowych kryteriach, do których ustawa nie odsyła.
W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. nakazujące organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego. Należy zauważyć, że dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;
- 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;
- 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto jak trafnie podkreślono w orzecznictwie ewidencja gruntów i budynków ma charakter dokumentu urzędowego i szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Po 435/08 publik CBOSA). Natomiast zdaniem Łukasza Sanakiewicza, zamiarem ustawodawcy przy wprowadzaniu zawartej w przytoczonym wyżej przepisie ogólnej klauzuli związania danymi ewidencyjnymi było uporządkowanie i ujednolicenie sposobu postrzegania szeregu istotnych parametrów nieruchomości i to w ogólnym kontekście (wymiaru podatków, statystyki, planowania przestrzennego, prowadzenia ksiąg wieczystych itd.). Autor ten wprost wskazuje, że przepis ten wprowadza bezwzględne związanie zapisami ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania komentowanej ustawy (zob. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz Opublikowano: WKP 2019). Już sam brak odniesienia się organów do powyżej wskazanych dokumentów czyni oba postanowienia wadliwymi w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obiegu prawnego. Ta okoliczność powinna zatem w pierwszej kolejności stać się przedmiotem zainteresowania i analizy organów orzekających w sprawie.
Wobec powyższego, Sąd uznał, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 76 § 1, art. 80 k.p.a. mającym wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ podejmie niezbędne czynności celem ustalenia stanu faktycznego i prawnego na podstawie wszelkich dostępnych zbiorów, rejestrów, ewidencji, a następnie ustali czy w świetle tych dokumentów istnieją podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r..
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. art. 145 § 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.