Uzasadnienie
Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniosku kuratora spadku po C. G. – [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 1999 r. nr [...].
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...], działając na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279), odmówiło C. G. z W. i T. F. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...].
Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] utrzymało powyższe orzeczenie w mocy.
- I. S., E. W. i L. W. – byli właściciele przedmiotowej nieruchomości, wnioskiem z dnia 17 lipca 1997 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1953 r.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 1999 r. odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. uznając, że nie naruszała ona prawa w sposób rażący.
Kurator spadku po C. G. – [...] pismem z dnia 20 listopada 2013 r. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 1999 r., zawierając w nim wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. W uzasadnieniu pisma wskazał, że kuratorem spadku po C. G. został ustanowiony postanowieniem Sądu Rejonowego w W. [...] z dnia [...] lipca 2013 r. sygn. akt [...], natomiast o wydaniu kwestionowanej decyzji dowiedział się w dniu 13 listopada 2013 r. Wnioskodawca wystąpił o uchylenie decyzji z dnia [...] marca 1999 r. i o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1953 r. Zarzucił organowi, że nigdy nie skierował decyzji z dnia [...] marca 1999 r. do C. G. oraz nie starał się ustalić jej spadkobierców.
Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Następnie zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] marca 1999 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że stronami postępowania prowadzonego przez organ nadzoru byli jego wnioskodawcy, tj. I. S., E. W. i L. W. oraz ówcześni współużytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości i do tych osób skierowana została kwestionowana decyzja. Stroną tej decyzji nie była natomiast ani C. G., ani też jej następcy prawni, czy tym bardziej kurator spadku, ustanowiony dopiero postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie ukształtowało w konsekwencji prawa i obowiązki nie tylko inicjatorów postępowania, ale także innych osób, które uzyskały w nim status strony. Kwestionowane rozstrzygnięcie weszło niewątpliwie do obrotu prawnego, natomiast przepis art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", wprowadza zasadę trwałości decyzji ostatecznych, która ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji stosunków prawnych opartych na decyzji.
W ocenie organu, zachodząca potrzeba ochrony pewności prawa w stosunku do pozostałych stron postępowania wynikająca z ww. przepisu powoduje, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony po ponad 14 latach od dnia wydania decyzji, należy uznać za niedopuszczalny. Nie jest możliwe po tak długim czasie wzruszenie decyzji przy pomocy zwykłego środka odwoławczego, jakim niewątpliwie jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a., skoro nawet nadzwyczajne środki weryfikacji decyzji przewidują w tym zakresie pułap czasowy dla ich zastosowania.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł kurator spadku po C. G. – [...], wnosząc o jego uchylenie, zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 134 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 667 § 1 i 2 w zw. z art. 935 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.) poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia przez kuratora spadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 1999 r., w sytuacji, gdy C. G., jako strona postępowania zwykłego była również stroną postępowania nadzorczego zakończonego ww. decyzją, mimo że nie została wymieniona w jej rozdzielniku. Wobec tego kurator, zabezpieczający jej prawa wchodzące w skład spadku, mógł złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Stanowiący podstawę prawną zaskarżonego postanowienia przepis art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przepisy postępowania administracyjnego nie precyzują, w jakim wypadku wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy uznać za niedopuszczalny. Kwestia ta była jednak przedmiotem licznych wypowiedzi doktryny. W nauce prawa jednolicie przyjmuje się między innymi, że niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy dana decyzja czy postanowienie nie podlega zaskarżeniu, a także wtedy, kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia którejkolwiek ze stron (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Warszawa 2014, str. 532). Przesłanki podmiotowe obejmują sytuacje, w których nastąpi złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez podmiot nie mający legitymacji do tego, a zatem nie będący stroną postępowania.
W orzecznictwie, jak i w doktrynie jednolicie przyjmuje się, że strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma możliwość złożenia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) z tym, że termin do jego wniesienia dla takiej strony liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 1391/98, LEX nr 41308; z dnia 16 lipca 2002 r. sygn. akt II SA 2230/00, nie publik.). W razie nieskorzystania przez strony z odwołań w terminie, decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom.
Po upływie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołania) osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a twierdzi, że przysługuje jej w sprawie przymiot strony może natomiast skutecznie bronić się przez złożenie wniosku o wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem pierwszej instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym. Takie stanowisko wypracowane w praktyce orzeczniczej realizuje jednocześnie zasadę trwałości decyzji administracyjnych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Decyzja organu administracji uzyskuje bowiem w rozsądnym terminie walor ostateczności, co zamyka postępowanie administracyjne prowadzone w trybie zwykłym i stabilizuje skutki prawne jakie decyzja wywołuje.
Z drugiej strony osoba, która uważa, że nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym we wszystkich lub niektórych jego stadiach (np. nie doręczono jej decyzji) ma możliwość obrony swoich praw poprzez żądanie wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 1999 r. nie mógł zostać przez organ rozpatrzony merytorycznie. Środek ten wniesiony przez kuratora spadku po C. G. od decyzji wydanej kilkanaście lat wcześniej uznać należało za niedopuszczalny, co obligowało Ministra Infrastruktury i Rozwoju do zastosowania przepisu art. 134 k.p.a. Uznanie, jak chce tego skarżący, że w każdym czasie, nawet po upływie kilkunastu lat, można złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji, która weszła do obrotu prawnego, świadczyłoby o tym, że zbędna jest możliwość weryfikacji decyzji w trybie wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona pozbawiona udziału w całym postępowaniu administracyjnym lub pewnym jego stadium mogłaby bowiem w każdym czasie złożyć wniosek o doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej, a następnie wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zdaniem Sądu, brak doręczenia decyzji jednej ze stron nie świadczy o tym, że decyzja, nawet po upływie długiego czasu, nie stała się ostateczna. Przeciwnie, taka decyzja uzyskała walor ostateczności, a jej weryfikacja z tego powodu jest możliwa w ramach trybu nadzwyczajnego – instytucji wznowienia postępowania, uruchamianego jedynie na wniosek strony, która uważa, że bez własnej nie brała udziału w całym postępowaniu lub pewnym jego stadium (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 k.p.a.), złożony w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.).
Mając powyższe uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.