Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium) decyzją z 17 grudnia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 listopada 2021 r. odmawiającą J. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką J. K. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że wnioskiem z 6 października 2021 r. J. K. wystąpił o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką J. K..
Prezydent m.st. Warszawy odmawiając wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w uzasadnieniu decyzji z 5 listopada 2021 r. wskazał, że świadczenie nie przysługuje wnioskodawcy z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak również z uwagi na powstanie niepełnosprawności osoby, nad którą sprawowana jest opieka, w wieku dorosłym.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję zaznaczyło, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: u.ś.r.). Kolegium przywołało następnie treść art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b tej ustawy i zauważyło, że Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 5 listopada 2021 r. przyznał J. K. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad J. K. od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 30 października 2022 r., w wysokości 620,00 zł miesięcznie. Kolegium zaznaczyło, że w orzecznictwie wskazuje się, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją.
Kierując się zatem zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, przykładowo rozważając możliwość ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna lub zastosować inne rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie prawo wyboru świadczenia (np. poprzez uchylenie decyzji przyznającej świadczenie).
W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się oświadczenie J. K., że rezygnuje on z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego od momentu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matka J. K. Organ I instancji nie kwestionował wyboru przez wnioskodawcę świadczenia, jednak wskazał, że nie może przyznać wnioskowanego świadczenia, gdyż niepełnosprawność J. K. powstała w wieku dorosłym. Kolegium z powyższym stwierdzeniem się nie zgodziło wskazując, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Należy zatem przyjąć, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W pozostałym zakresie decyzja organu I instancji, zdaniem Kolegium, pozostaje prawidłowa. W aktualnym stanie sprawy, skoro decyzja przyznająca prawo do zasiłku dla opiekuna na podstawie "ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów" nie została uchylona, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., istnieje przeszkoda do przyznania żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego J. K. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką J. K. Wobec tego, do czasu uchylenia lub zmiany decyzji dotyczącej przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji, gdyż zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 32 u.ś.r. możliwa jest jedynie przez organ, który wydał decyzję.
Skargę na decyzję Kolegium złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K., zwracając się o jej uchylenie i przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce otrzymywanego obecnie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że mama choruje na [....] oraz szereg innych schorzeń. Od lat opiekując się chorą matką nie uzyskiwał żadnych dochodów. Dopiero od niespełna roku otrzymuje specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad mamą. Zaznaczył, że jest gotowy zrzec się prawa do pobierania dotychczas przyznanego mu świadczenia z chwilą uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 28 lipca 2022 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego poparł wniesioną skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329., ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga jest zasadna.
Materialnoprawne przesłanki dla rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustala art. 17 u.ś.r., który w ust. 1 przewiduje, że świadczenie to przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W tym miejscu wypada zgodzić się z Kolegium, że w odniesieniu do warunku ustalonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (publ. OTK-A 2014/9/10) orzekł, iż przepis ten, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W orzecznictwie podkreśla się zatem, że niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ustawy, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1786/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 5 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 19/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 21/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 899/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1202/20, CBOSA).
Dokonana jednak w pozostałym zakresie przez Kolegium ocena, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem powyższej części przepisu, która z dniem 21 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną, w ocenie Sądu, narusza w sposób istotny normy prawa materialnego, czyniąc skargę uzasadnioną.
Wypada zauważyć, że ustawodawca - wśród wyjątków od przewidzianej pomocy państwa polegającej na udzieleniu materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną - przyjął w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Należy również zauważyć, że w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zawarto regulację dotyczącą kumulacji prawa do świadczeń. W myśl tego przepisu, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
- 1) świadczenia rodzicielskiego lub
- 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
- 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
- 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
- 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
- - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Przepis ten wyraźnie przewiduje możliwość dokonania przez uprawnionego wyboru przysługującego mu świadczenia.
Sąd przychyla się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 832/21, CBOSA, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., oraz od treści art. 24 ust. 2 tej ustawy, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia. To zaś po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń.
W sytuacji bowiem zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania. Tym samym, dokonany przez osobę uprawnioną wybór świadczenia dla niej korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 u.ś.r., w myśl której, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Skarżący miał zatem prawo oczekiwać od organów podjęcia działań zmierzających do przyznania wybranego przez niego świadczenia bez oczekiwania na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego, ponieważ z art. 32 u.ś.r. wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Wskazać należy, że stosownie do art. 32 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń (ust.1). Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1a zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody.
Przeszkody prawnej do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi więc wcześniejsze przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 16a u.ś.r. W warunkach rozpoznawanej sprawy istotnym pozostaje, że skarżący wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak i w toku postępowania administracyjnego deklarował rezygnację ze specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu wyraźnie wskazał, że wnosi o przyznanie prawa do tego świadczenia w miejsce pobieranego obecnie świadczenia specjalnego. W państwie prawa nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie, mogła dokonać wyboru świadczenia bardziej korzystnego. W takim przypadku, można rozważać jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy bądź też rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji.
W orzecznictwie wskazuje się, że to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 866/21). Możliwym jest również stwierdzenie we właściwym trybie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Spośród wachlarza sposobów rozwiązania tej sytuacji to organ zobowiązany jest wybrać takie działanie, by w sytuacji zbiegu świadczeń osoba do nich uprawniona nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru korzystniejszego dla niej świadczenia.
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że sam fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie mógł per se pozbawić skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o które wnioskował w dniu 6 października 2021 r., w sytuacji jednoznacznego oświadczenia o rezygnacji z pobieranego świadczenia na rzecz korzystniejszego. Powyższe stanowi podstawę do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.
Rzeczą organów w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie uwzględnienie przedstawionej powyżej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 tej ustawy.
Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy.