Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości położonej w K. w rejonie ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym H. G., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. oraz orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] grudnia 2003 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego odnośnie nieruchomości położonej w K. w rejonie ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym H. G., z uwagi na brak materialnych przesłanek wywłaszczenia.
Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2004 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zarzucając, iż została ona wydana z naruszeniem art. 112 ust. 3 w związku z art. 6 pkt 1a oraz art. 115 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.).
Decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2003 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, a istotą wywłaszczenia nie jest uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, lecz pozyskanie jej dla realizacji celu publicznego. Ponadto organ wskazał, iż został naruszony art. 115 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże uznał, iż naruszenie to nie stanowi uchybienia mogącego mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., zarzucając organowi wojewódzkiemu błędną interpretację art. 112 ust. 3 oraz art. 115 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Po rozpatrzeniu odwołania i całości akt sprawy Minister Infrastruktury wskazał, że zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2003 r., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następowało z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, następowała w drodze decyzji (art. 115 ust. 4 tej ustawy).
Organ odwoławczy powołał się na wyrok z dnia 7 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1736/98 Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd stwierdził, że w art. 115 ust. 4 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zostało przewidziane wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego wówczas, gdy wnioskodawcą postępowania jest zarząd gminy.
Dlatego, zdaniem organu odwoławczego należy stwierdzić, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2003 r. została wydana bez podstawy prawnej, co wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Wobec powyższego, organ wojewódzki w zaskarżonej decyzji błędnie uznał, iż naruszenie art. 115 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie stanowi uchybienia mogącego mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem zadaniem organu w postępowaniu nadzorczym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazło zastosowanie obowiązujących norm prawnych.
Zdaniem Ministra Infrastruktury, zaistnienie przyczyn nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa zobowiązuje organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. G. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze ugruntowany jest pogląd, iż wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy cel inwestycyjny nie został jeszcze zrealizowany. Odnosząc się do zacytowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż wniosek o wywłaszczenie złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. i to już po zakończeniu przedmiotowej inwestycji.
Ponadto skarżąca podniosła, że toczy się postępowanie przed Sądem Okręgowym w K. o wykup zajętej bezprawnie nieruchomości. Dopiero w wyniku wszczęcia postępowania sądowego i otrzymania pozwu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. wystąpiła z wnioskiem do Prezydenta Miasta K. o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2005 r. skarżąca popierając argumentację skargi złożyła ewentualny wniosek o umorzenie postępowania w sprawie, gdyż zdaniem skarżącej, wydanie orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest w niniejszej sprawie zbędne.
Skarżąca powołała się na toczące się postępowanie przez Sądem Okręgowym w K. Wskazała, że złożyła pozew o usunięcie muru oporowego z działki nr [...]. Z powodu niemożności usunięcia muru i przywrócenia stanu poprzedniego roszczenie zmodyfikowane zostało do wykupu tej działki za wynagrodzeniem. W toku procesu Sąd Okręgowy w K. powołał biegłego rzeczoznawcę celem wyceny wartości działki.
Skarżąca podniosła również, że w trakcie procesu sądowego okazało się, że nie może ona korzystać także z części działki nr [...], która jest bezpośrednio przyległa do działki nr [...] z powodu przełożenia i usytuowania kabla energetycznego wysokiego napięcia. Dlatego z tej działki wydzielono zostanie działka nr [...] z przeznaczeniem do wykupu.
W tym stanie rzeczy z ostrożności procesowej skarżąca wskazała, że wszczęcie postępowania administracyjnego wywłaszczeniowego nie znajduje żadnych podstaw, albowiem nie może być wszczęte to postępowanie skoro sprawa toczy się przed sądem powszechnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję administracyjną nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Na wstępie konieczne jest zwrócenie uwagi na dwie okoliczności. Po pierwsze, zgodnie z art. 6 kpa, który określa ogólną zasadę praworządności w postępowaniu administracyjnym, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że przepisy prawa (ustawy i przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania) decydują o tym, kiedy organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną. Po drugie, w postępowaniu administracyjnym zwykłym nie znana jest instytucja odmowy wszczęcie postępowania w formie decyzji. Tak więc art. 115 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm., dalej zwaną ustawą o gospodarce nieruchomościami), jako przepis szczególny, podlega wykładni ścisłej. Ten wyjątkowy przepis (obok art. 112 ust.
3) wskazany został jako podstawa prawna decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia września 2003 r. będącą przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym. W dacie wydania tej decyzji przepis art. 115 ust. 4 miał następujące brzmienie: "odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego następuje w formie decyzji".
Przepis art. 115 ust. 4 został zamieniony już po wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta K. (tj. w dniu [...] września 2004 r. przez art. 1 pkt 74 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492). Jednakże zmiana przepisu po wydaniu decyzji nie ma znaczenia dla oceny jej prawidłowości.
W sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. wniosek o wszczęcie postępowaniu wywłaszczeniowego nie został w ogóle złożony, w tym także przez jednostkę samorządu terytorialnego. Tylko wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu (art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jednakże przepisy nie dopuszczają wydawania decyzji odmownej w tym przedmiocie.
W orzecznictwie i literaturze podkreśla się, że organ może rozstrzygnąć sprawę w formie decyzji tylko wówczas, gdy wynika ona z przepisów prawa w sposób wyraźny. Jednocześnie podkreśla się, że decyzja administracyjna w sprawie, w której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują, podlega stwierdzeniu nieważności jako wydana bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 1981 r. SA 109/81 GAP 1987 nr 8).
W sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte zostało z urzędu po wpłynięciu pisma z dnia 28 października 2003 r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w którym podmiot ten wniósł "o podjęcie czynności w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego". Jeżeli organ administracji przyjął, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 112 ust.3 ustawy o gospodarce gruntami, to niedopuszczalne było wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w sprawie, w której zgodnie z treścią art. 115 ust 4 postępowanie, nie było wszczęte na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Ten ostatni przepis może być stosowany tylko w przypadku postępowania wywłaszczeniowego na wniosek powyższego adresata (nie może być to jednostka organizacyjna Skarbu Państwa).
Dlatego Minister Infrastruktury słusznie uznał, że decyzja z [...] grudnia 2003 r. została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skoro decyzja była dotknięta wadą nieważności, to nietrafne jest stanowisko Wojewody [...] zawarte w uchylonej decyzji z dnia [...] września 2004 r., że naruszenie art. 115 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie stanowi uchybienia mogącego mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jeżeli kontrolowana decyzja obarczona jest jedną z kwalifikowanych wad określoną w art. 156 § 1 kpa, to istnieje obowiązek stwierdzenia jej nieważności, a tylko w okolicznościach określonych w art. 156 § 2 kpa (co w tej sprawie nie zachodzi), organ nadzoru ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa).
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku zaistnienia przesłanek z przepisu art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że wobec wydania decyzji bez podstawy prawnej, rozważania w tym względzie są bezprzedmiotowe.
Nie zasługiwał również na uwzględnienie wniosek skarżącej złożony w piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2005 r. (data wpływu 9 grudnia 2005 r.) dotyczący ewentualnego umorzenia postępowania sądowego. Umorzenie postępowania, o który może chodzić w powyższy piśmie, jest wprawdzie dopuszczalne w przypadkach określonych w art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana ppsa"). Jednakże z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu powyższego przepisu mamy do czynienia, kiedy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz. Warszawa, 2005 s. 495). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała.
Okoliczność, że toczy się postępowanie przed sądem powszechnym dotyczące wykupu części nieruchomości, nie ma i nie będzie mieć wpływu na eliminację z obrotu prawnego decyzji obarczonych kwalifikowaną wadą prawną.
Mając na uwadze wszystkie powyżej omówione okoliczności sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ustawy ppsa.