Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 3 listopada 2022 r. nr KO C/5985/Pn/22 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 5 sierpnia 2022 r. nr 355/2022 odmawiającą zmiany decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 15 grudnia 2015 r. nr 90/2015 zatwierdzającej podział nieruchomości.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 15 grudnia 2015 r. zatwierdził podział część nieruchomości - działki nr [...] w obrębie [...] (KW nr [...]) pod warunkiem, że przy zbywaniu projektowanych działek nr [...] i nr [...] zapewniony zostanie dostęp do drogi publicznej - ul. [...] w formie służebności gruntowej na działkach nr [...] i nr [...].
[...] wnioskiem z 25 maja 2021 r. wystąpiła o zmianę decyzji z 15 grudnia 2015 r. w części dotyczącej warunku, tj. aby wyodrębnienie działki nr [...] w obrębie [...], powstałej na skutek scalenia działek nr [...] i [...] zostało dokonane pod warunkiem zapewnienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w sposób wybrany przez stronę postępowania, tj. poprzez działkę nr [...] z obrębu [...] do ul. [...].
Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 5 sierpnia 2022 r. odmówił zmiany decyzji z 15 grudnia 2015 r. wskazując, że aktem notarialnym z [...] czerwca 2018 r. Rep. A nr [...] przeniesiona została własność nieruchomości ozn. jako działka nr [...] w obrębie [...] na [...] Sp. z o.o., z jednoczesnym obowiązkiem złożenia wniosku wieczystoksięgowego. Obecnie dla nieruchomości prowadzona jest odrębna księga wieczysta, w które w dziale I wpisane jest prawo służebności gruntowej przejścia i przejazdu przez działki nr [...] i [...] w obrębie [...].
Organ zaznaczył, że w KW nr [...] prowadzonej dla nieruchomości ozn. jako działka nr [...] wpisano ograniczone prawo rzeczowe związane z inną nieruchomością polegające na nieodpłatnej, ustanowionej na czas nieoznaczony, służebności gruntowej na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego lub właściciela nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...], polegającej na prawie przejścia i przejazdu przez działkę nr [...], objętą niniejszą księgą wieczystą, do nieruchomości władnącej pasem gruntu o szerokości 4 metrów, którego przebieg przedstawiony został na mapie stanowiącej załącznik do aktu notarialnego stanowiącego podstawę wpisu.
Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że wskazany we wniosku sposób zapewnienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej przez działkę nr [...] do ul. [...] obecnie należy do sfery cywilnej, zatem może być zmieniony w drodze umowy lub orzeczenia sądowego. Ul. [...] na odcinku przyległym do działki nr [...]w obrębie [...] nie ma statusu drogi publicznej, a tym samym zmiana warunku zatwierdzenia podziału działki nr [...] nie gwarantuje spełnienia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej. Warunek określony w art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zobowiązanie skierowane do właściciela nieruchomości powstałej w wyniku podziału w przypadku jej zbycia.
Zatem wydzielone działki mogą być zbyte na odrębną własność tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi. W konsekwencji właściciel dzielonej działki ma swobodę co do ustalenia samego sposobu skomunikowania wydzielonych działek z drogą publiczną.
Organ zaznaczył, że nie może zmienić wnioskowanego zapisu dbając o to, aby nie wyłączyć warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej każdej z wydzielonych działek.
Prezydent m.st. Warszawy wskazał ponadto, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. ma na celu zweryfikowanie decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, co w niniejszej sprawy nie ma miejsca ze względu na istniejący stan faktyczny i prawny nieruchomości.
[...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie przepisów k.p.a., w tym m.in. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wskazany przepis przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia. Oznacza to, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział.
Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 15 grudnia 2015 r. nie jest decyzją zaskarżoną, to jest taką, od której ma być rozpatrzone odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o zmianę decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie jest środkiem zaskarżenia decyzji, zatem przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania w tej sprawie.
Kolegium podkreśliło ponadto, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 5 sierpnia 2022 r., od której złożono odwołanie, została wydana na podstawie art. 154 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydal, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.
SKO w Warszawie wskazało, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1715/21 (LEX nr 3271283) nabycie praw, którym ustawodawca operuje na gruncie art. 154 i 155 k.p.a., rozumiane jest szeroko i w tym sensie, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa".
Z powyższego wynika, że decyzja orzekająca o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości jest decyzją, na podstawie której strona nabyła prawa. Ponadto wobec przeniesienia własności nieruchomości ozn. jako działka nr [...] w obrębie [...] (akt notarialny Rep. A nr [...] z [...] czerwca 2018 r.) nowo wyodrębniona działka stała się przedmiotem obrotu i jest własnością [...] Sp. z o.o. Nie daje to jednak Spółce automatycznie przymiotu strony zarówno w postępowaniu podziałowym, jak też w postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do zmiany decyzji lub jej uchylenia i jednocześnie uniemożliwia organowi zmianę decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania takiej decyzji i z udziałem tych samych stron. Decyzja wydana w trybie art. 154 k.p.a. musi zachowywać tożsamość przedmiotową i podmiotową, co oznacza, że musi być wydana, wobec tego samego adresata oraz w ramach tożsamego stanu prawnego, tj. stanu obowiązującego w dacie wydawania zmienianej decyzji i nie może polegać na zmianie strony - adresata decyzji. Tożsamość podmiotowa będzie zachodziła wtedy, gdy sprawa będzie dotyczyła tych samych stron, co poprzednio.
Zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jest możliwa wyłącznie w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do tych samych osób, do których została uprzednio skierowana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości.
Zatem stroną postępowania w sprawie zmiany decyzji jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone decyzją, nie zaś ten, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji.
[...] z siedzibą władz prowincjonalnych w W. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:
- 1) naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 154 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że w prowadzonym na podstawie art. 154 k.p.a. postępowaniu w sprawie o zmianę decyzji ostatecznej nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłączający od udziału w postępowaniu w sprawie pracownika organu administracji publicznej biorącego udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, w tym poprzez rażący brak zapewnienia przez organ administracji publicznej bezstronności przy rozpoznaniu niniejszej sprawy polegający na braku stwierdzenia obowiązku wyłączenia pracownika organu I instancji od udziału w sprawie zainicjowanej wnioskiem o zmianę decyzji podziałowej, tj. dokonania weryfikacji decyzji podziałowej w trybie nadzwyczajnym, w sytuacji, w której pracownik prowadzący sprawę zainicjowaną wnioskiem o zmianę decyzji podziałowej brał czynny udział i prowadził sprawę zakończoną jej wydaniem,
- 2) naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nieuprawnione i nieuzasadnione stwierdzenie, że decyzja orzekająca o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości jest decyzją, na podstawie której strona nabyła prawo oraz stwierdzenie na tej podstawie, że decyzja podziałowa nie może podlegać wnioskowanej zmianie, a także poprzez brak przeanalizowania oraz brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organ II instancji do wystąpienia słusznego interesu strony (skarżącej) w niniejszym postępowaniu, w tym również poprzez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji oraz niedostateczne wyjaśnienie przesłanek faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia, a które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ich konsekwencję jest:
- 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta odmawiającej zmiany decyzji podziałowej, podczas gdy (i) w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta brał czynny udział pracownik organu administracji publicznej (Inspektor E. K.) biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji podziałowej (ii) wniosek skarżącej wypełniał wszelkie przesłanki umożliwiające zmianę decyzji podziałowej, w tym również poprzez brak uwzględnienia, że za zmianą decyzji Prezydenta przemawiał nieprzeanalizowany przez organ I instancji słuszny interes skarżącej w zmianie decyzji podziałowej w sposób opisany we wniosku skarżącej.
W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.
Po pierwsze uznać należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. Sąd podziela pogląd organu, że wskazany przepis, wg którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zawiera przesłankę wyłączenia pracownika organu w przypadku wniesieniem środka zaskarżenia. Oznacza to, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Trafnie ocenił organ II instancji, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 15 grudnia 2015 r. nie jest decyzją zaskarżoną, to jest taką, od której ma być rozpatrzone odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro zatem wniosek o zmianę decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie jest środkiem zaskarżenia decyzji, to tym samym uznać należy, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania w tej sprawie.
Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 15 grudnia 2015 r., albowiem decyzja ta stanowi rozstrzygnięcie, o charakterze związanym. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. jest zaś możliwe w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę decyzji (tzw. uznanie administracyjne), czyli zmienione mogą być decyzje uznaniowe, a nie decyzje przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt OSK 1667/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt I OSK 815/05, niepubl.). Do takich spraw nie należą sprawy związane z wydaniem przez właściwy organ decyzji podziałowej nieruchomości jak niniejszym postępowaniu.
Wydawane w tym trybie decyzje należą niewątpliwie do kategorii decyzji związanych, w których ustawodawca, w przypadku wypełnienia przesłanek ustawowych, nie pozostawił organowi orzekającemu możliwości wydania decyzji uznaniowej.
Podkreślić ponadto należy, że zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślenia przy tym wymaga, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. nie jest merytoryczna kontrola decyzji, czy też kolejne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Jest to postępowanie nowe, w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 k.p.a. Charakter powyższego przepisu wskazuje, że możliwe jest zastosowanie przyjętego w nim rozwiązania skutkującego zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej wówczas, gdy zostaną spełnione dwie przesłanki. Warunek pierwszy jest spełniony, gdy na mocy decyzji ostatecznej żadna ze stron nie nabyła prawa, drugi, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Przy czym niespełnienie pierwszej przesłanki powoduje, że zbędne jest badanie zaistnienia przesłanki drugiej. Zatem warunkiem uruchomienia trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. jest aby decyzja nie była źródłem kreującym prawa jakiejkolwiek strony, i z tego powodu nie jest konieczne uzyskiwanie niczyjej zgody na jej zmianę bądź uchylenie, jak to przewiduje art. 155 k.p.a. w przypadku decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Ustalenie tego, czy decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron, wymaga zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą wywieść uprawnień ani też sprecyzować swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1118/17, i z którym to poglądem Sąd w tym składzie w pełni się zgadza, brak nabycia prawa należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygniecie, na podstawie którego strona nabyła prawa.
W rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. "nabycie" nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną strony przez danie uprawnienia lub nałożenie obowiązku. Niewątpliwie taki charakter ma decyzja podziałowa, wydana na podstawie art. 93 ust. 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, art. 98a ust. 1 i 1a, art. 99 u.g.n. Tak więc decyzja podziałowa kształtuje sytuację prawną wnioskodawcy podziału, wobec czego należy ją traktować jako decyzję, na mocy której strona nabyła prawo.
Powyższe prowadzi do wniosku, że z wymienionych przyczyn w rozpoznawanej sprawie art. 154 k.p.a. regulujący nadzwyczajne postępowanie administracyjne nie mógł znaleźć zastosowania. W takich okolicznościach analizowanie, czy w przedmiotowej sprawie została spełniona druga przesłanka objęta dyspozycją art. 154 § 1 k.p.a., tj. czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony było, wbrew stanowisku Skarżącego, zbędne. Jedynie na marginesie dodać należy, że przeciwko uwzględnieniu wniosku w sprawie niniejszej przemawia także zmiana podmiotowa po stronie właściciela działki nr [...] powstałej w wyniku podziału nieruchomości decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 15 grudnia 2015r. Trafnie organy administracji podniosły, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym z dnia wydania decyzji, z udziałem tych samych stron.
W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi należy uznać za niezasadne. Organy administracji zobligowane były do zbadania w pierwszej kolejności możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a., a skoro prawidłowo stwierdziły, że w rozpoznawanej sprawie tryb ten nie znajduje zastosowania z uwagi na to, że wniosek Skarżącego dotyczył uchylenia w tym trybie decyzji o charakterze związanym na mocy której strona nabyła prawa, jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem była odmowa uchylenia decyzji podziałowej Prezydenta m. st. Warszawy, bez konieczności badania czy za uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.