Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] odmawiającą przyznania D. M. świadczenia pieniężnego w formie zasiłku okresowego na okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r.
W jej uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że D. M. we wrześniu 2009 r. złożyła wniosek, którym zażądała przyznania jej zasiłku okresowego za okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2009 r. orzekł o odmowie przyznania zasiłku okresowego na wnioskowany okres. Podkreślił, że D. M. jest [...] oraz wskazał, że od września 2009 r., czyli od miesiąca złożenia wniosku wraz z wymaganymi dokumentami została objęta pomocą w formie zasiłku okresowego na wrzesień i październik 2009 r. Zauważył przy tym, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej, a zatem także zasiłek okresowy, przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek wraz z wymaganą dokumentacją.
Natomiast przedmiotowy wniosek o przyznanie zasiłku okresowego za okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. wpłynął do Ośrodka Pomocy Społecznej dopiero w dniu [...] września 2009 r. W tym stanie sprawy nie jest możliwe przyznanie zasiłku okresowego za wnioskowany okres.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem D. M. wniosła odwołanie. Zdaniem odwołującej się decyzja organu I instancji powinna być uchylona po dołączeniu do akt sprawy dokumentów z lat 2007-2008 przyjętych za podstawę decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. Ponadto w odwołaniu przytoczyła okoliczności, z których jej zdaniem wynika, że złożyła pracownikowi socjalnemu w sposób dorozumiany wniosek o przyznanie zasiłku okresowego za okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r.
Organ II instancji rozpatrując odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. Odwołująca się nie mogła otrzymać wnioskowanej pomocy finansowej na wskazany, miniony okres tj. od 1 stycznia 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r., ponieważ przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j. t. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728, ze zm.) nie przewidują podanego przez nią w odwołaniu dorozumianego sposobu złożenia wniosku. Organ II instancji wyjaśnił, że chociaż wniosek nie musi mieć ściśle określonej formy i treści, to jednak powinien spełniać określone prawem wymogi, tzn. powinien zostać wniesiony na piśmie, w formie maila lub nawet podany ustnie do protokołu oraz zawierać konkretne żądanie. Wniosek o przyznanie pomocy za okres od stycznia 2008 r. powinien zatem zostać złożony w tym właśnie miesiącu - co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują możliwości przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego za tak długi i to miniony okres.
Organ odwoławczy wskazał przy tym na treść art. 38 i art. 106 przywołanej ustawy stwierdzając, że w świetle tych przepisów nie jest możliwe przyznanie zasiłku za dowolny wskazany we wniosku okres, który minął. Podkreślił, że bezspornym jest fakt niezłożenia w styczniu 2008 r. przez odwołującą się wniosku w w/w przedmiocie, a zatem nie może ona oczekiwać uchylenia prawidłowej decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] września 2009 r.
Mając powyższe na uwadze organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. M. W jej uzasadnieniu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Przedstawiła swoją dotychczasową sytuację życiową i materialną. Stwierdziła, że organ nie dokonał wszechstronnej oceny całego zebranego materiału dowodowego. Zarzuciła organowi naruszenie art. 9 kpa poprzez wprowadzenie jej w błąd, w skutek czego skarżąca poniosła szkodę w postaci [...].
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowił art. 106 ust. 3 w związku z art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j. t. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 38 ust. 1, 2 i 5 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej albo rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie;
2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Artykuł 106 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem.
Postępowanie w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej jest postępowaniem administracyjnym (w którym zgodnie z art. 14 omawianej ustawy stosuje się w sprawach nieuregulowanych w ustawie odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej) kończącym się wydaniem przez organ odpowiedniej decyzji administracyjnej (art. 106 ust. 1 ustawy). Ustawa o pomocy społecznej nie określa momentu i sposobu wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Przyjąć zatem należy, że w tym zakresie odpowiednie zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zawarte w Dziale II - Postępowanie, Rozdziale 1 zatytułowanym "Wszczęcie postępowania", a zwłaszcza art. 63 § 1-3 kpa, który stanowi, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu.
Podanie (wniosek, żądanie) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego.
Przenosząc powyższe wyjaśnienia na stan rozpatrywanej sprawy raz jeszcze należy podkreślić, że weryfikacja zaskarżonej decyzji przez Sąd sprowadza się do zbadania, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz czy w ramach posiadanego uznania organ ten nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Inaczej mówiąc, czy rozstrzygnięcie nie jest dowolne.
W rozpatrywanej sprawie przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa. Analiza akt administracyjnych sprawy potwierdza bowiem prawidłowość ustalonego przez organ stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z materiałów dowodowych wynika, że skarżąca wniosek o przyznanie pomocy finansowej m.in. w formie zasiłku okresowego za okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. złożyła w formie pisemnej dopiero w dniu [...] września 2009 r. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek innych wcześniejszych wniosków dotyczących pomocy w formie zasiłku okresowego złożonych przez skarżąca pisemnie bądź telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, czy też ustnie do protokołu. Oznacza to, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że skarżąca już wcześniej zwracała się o przyznanie jej tego świadczenia.
Wbrew stanowisku skarżącej zawartym w złożonej skardze, przepisy prawa nie dopuszczają możliwości "dorozumianego" złożenia wniosku. W szczególności za dowód takiego "dorozumianego" wniosku nie można uznać, o co wnosi skarżąca w złożonej skardze a wcześniej w złożonym odwołaniu, wywiadu środowiskowego sporządzonego przez pracownika socjalnego w dniu [...] października 2007 r. (k-23 akt adm.). Przede wszystkim wynika to z faktu, że wywiad ten został sporządzony ze względu na wniosek matki skarżącej R. M. (z dnia [...] października 2007 r.) i dotyczył jej (a nie skarżącej) sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, majątkowej i materialnej. Nie był on więc przeprowadzany w celu określenia sytuacji i potrzeb skarżącej lecz jej matki.
Ponadto treść tego wniosku bez wątpliwości wskazuje, że R. M. wnosiła tylko i wyłącznie o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczo-pielęgnacyjnych (k-4 akt adm.). We wniosku tym R. M. nie wnioskowała o przyznanie jakichkolwiek innych świadczeń z pomocy społecznej.
W aktach sprawy znajdują się jeszcze wnioski skarżącej z dnia [...] marca 2008 r. i [...] sierpnia 2009 r. (k-42 i 66 akt adm.). Jednakże bez żadnych wątpliwości dotyczą one jedynie przyznania skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie wydatków związanych z zakupem leków lub trudną sytuacją bytową. Wnioski te nie dotyczą przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego. Zostały one rozpatrzone w odrębnych postępowaniach, które zakończyły się decyzjami administracyjnymi (k-60 i 102 akt adm.).
Fakt, że skarżąca aż do dnia [...] września 2009 r. nie wystąpiła o pomoc w formie zasiłku okresowego potwierdza także to, że w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika pomocy społecznej ze skarżącą w dniu [...] marca 2008 r. w części II aktualizacji wywiadu środowiskowego zatytułowanego "Potrzeby i oczekiwania osoby/rodziny zgłoszone podczas przeprowadzania wywiadu" skarżąca własnoręcznym podpisem poświadczyła, że zgłasza jedynie potrzebę pomocy finansowej na zakup leków (k-54 akt adm.), która została jej udzielona w postaci kolejnych zasiłków celowych.
Dokonując natomiast oceny prawidłowości ustaleń organu administracji publicznej dotyczących możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej zawartego w piśmie z dnia [...] września 2009 r. o przyznanie m.in. zasiłku okresowego za okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r., czyli wstecznie za okres, który już minął, Sąd w pełni podziela stanowisko organów orzekających, że skoro wniosek ten dotyczył okresu, który już minął, to w zestawieniu z treścią art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej organy te miały podstawę prawną, a zatem i obowiązek odmowy wstecznego przyznania wnioskowanego świadczenia. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, w których się znalazły i nie są w stanie ich pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.
Oznacza to, że pomoc taka ma charakter przejściowy, zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności i nie może odnosić się do stanów z przeszłości, a jedynie do aktualnej sytuacji osoby potrzebującej. Z istoty i charakteru pomocy społecznej wynika zatem, że udzielane w jej ramach świadczenia mają charakter bieżący, doraźny i czasowy. Przy braku właściwego wniosku złożonego w odpowiednim terminie, nie ma zatem żadnych podstaw prawnych do przyznania świadczenia z pomocy społecznej na wniosek złożony po okresie, na który miałaby być przyznana wnioskowana obecnie pomoc, czyli za okres, który już minął.
Podsumowując Sąd orzekający stanął na stanowisku, że zasadą jest, iż przyznanie świadczenia z pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej (z wyjątkami określonymi w ustawie), która ma charakter konstytutywny i właśnie ze względu na ten charakter decyzja taka może wywierać skutki wyłącznie ex nunc (czyli na przyszłość). W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do orzekania w stosunku do okresu czasu, który już minął. Sąd orzekający podziela zatem stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1933/06, że okoliczność, iż skarżąca spełnia przesłanki do uzyskania zasiłku nie jest tożsama z obowiązkiem jego przyznania, gdyż jego przyznanie i wypłatę determinuje data złożenia samego wniosku, o czym przesądza art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Aby zatem uzyskać zasiłek stały należy spełniać określone przesłanki, natomiast data ich przyznania uzależniona jest od złożenia wniosku o przyznanie takiego zasiłku.
W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi organy administracji publicznej prowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętego rozstrzygnięcia wystarczająco przedstawiły w uzasadnieniu wydanych decyzji.
Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd uznał, że ani zaskarżona decyzja, ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.