Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Z. L. i J. L. oraz pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. M. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 128/13. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku M. W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] r. [...] (obecnie ul. [...]),nr hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem.
Skarżący Z. L. i J. L. wskazali, że sprawa nie została załatwiona pomimo wydania przez tutejszy Sąd wyroku stwierdzającego bezprawne blokowanie pokrzywdzonym realizacji ich słusznych praw związanych z nieruchomością. Prezydent nie wykonał wyroku pomimo uprzednich wezwań, w tym wezwania z dnia [...] grudnia 2019 r. Wobec tego skarżący czują się pokrzywdzeni i domagają się przyznania im od organu sumy pieniężnej. Zdaniem skarżących poprzez brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy ponieśli oni istotną szkodę niemajątkową. Przyznanie im wnioskowanej sumy pieniężnej jest bowiem uzasadnione krzywdą wynikającą z naruszenia dóbr osobistych w postaci prawa do wolności dysponowania swoją własnością, zdrowia, prawa poszanowania do dziedzictwa rodzinnego oraz prawa do niezwłocznego rozpoznania sprawy przez właściwy organ lub sąd.
Ponadto krzywda skarżących polega na poczuciu bezsilności wobec braku jakiegokolwiek wpływu na organ w ważnej dla nich sprawie, a także poczuciu, że jako obywatele pomimo sumienności w wykonywaniu wymaganych prawem czynności w celu uzyskania odszkodowania, w zderzeniu z działaniami reprezentujących organ urzędników, nie mogą liczyć na rozstrzygniecie sprawy w rozsądnym terminie. Według skarżących w sprawie istnieje także obawa, iż bez wymierzenia Prezydentowi sankcji w postaci przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej, organ w dalszym ciągu nie wykona wyroku tutejszego Sądu.
Wobec powyższego skarżący Z. L. i J. L. wnieśli o: 1) stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekanie postępowania przez Prezydenta miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2) o nałożenie na Prezydenta stosownej grzywny wobec zignorowania przez organ wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 128/13, a także wyroku z dnia 9 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3441/14, którym to wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę na niewykonanie ww. wyroku z dnia 10 lipca 2013 r.;
- 3) przyznanie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów;
- 4) zasądzenie od Prezydenta kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca M. W. wskazała natomiast, że pomimo wymierzenia wyrokiem z dnia 9 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3441/14 organowi grzywny za niewykonanie wyroku z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 128/13 oraz pomimo licznych interwencji skarżącej dotyczących niewykonania powołanego wyroku z dnia 10 lipca 2013 r. organ nie poczynił działań zmierzających do załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącej organ świadomie przewleka zakończenie postępowania dotyczącego wydania decyzji odszkodowawczej. W aktach administracyjnych zebrano natomiast obszerny materiał dowodowy, który w sposób jednoznaczny potwierdza spełnienie odpowiednich przesłanek z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta w przedmiotowej sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2) wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości 10-krotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim;
- 3) przyznanie na rzecz skarżącej od Prezydenta sumy pieniężnej w wysokości 5-krotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim;
- 4) przyznanie zwrotu kosztów sądowych od Prezydenta na rzecz skarżącej.
Odpowiadając na skargi Prezydent wniósł o ich oddalenie i przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Organ wskazał, że strony postępowania zostały poinformowane o aktualnym stanie sprawy oraz terminie jej zakończenia. Ponadto w odpowiedzi na skargę Z. L. i J. L. organ podniósł, iż akta sprawy na skutek ponagleń i skarg wnoszonych przez strony pozostają w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych, co znacząco utrudnia rozpoznawanie sprawy gdyż nie jest możliwym prowadzenie przedmiotowych postępowań wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Jednocześnie o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować wyłącznie aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg.
Skarga Z. L. oraz skarga M. W. postanowieniem Sądu z dnia [...] sierpnia 2020 r. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia ich pod sygn. akt I SA/Wa 355/20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga Z. L. i J. L. podlegała odrzuceniu, bowiem skarga ta dotyczyła sprawy I SAB/Wa 128/13, która została zainicjowana skargą M. W., i w której to sprawie Sąd wydał wyrok zobowiązujący organ do rozpoznania wyłącznie wniosku M. W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...]. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że Z. L. i J. L. są następcami prawnymi innego dawnego współwłaściciela nieruchomości niż M. W.(współwłasność w częściach ułamkowych), a także, iż Z. L. złożył do organu odrębny wniosek z dnia [...] maja 2005 r. o odszkodowanie dotyczący części przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji Z. L. i J. L. nie mogą wywodzić dla siebie uprawnienia do skutecznego wystąpienia ze skargą na niewykonanie wyroku sygn. akt I SAB/Wa 128/13. Powyższe czyni zatem złożoną przez tych skarżących skargę niedopuszczalną.
Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdza, że skarga M. W. jest zasadna.
Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako ppsa), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa).
Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111).
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 128/13, zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku M. W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] r. [...] (obecnie ul. [...]),nr hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Akta te wraz z prawomocnym powołanym wyżej wyrokiem wpłynęły do organu [...] września 2013 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana.
W konsekwencji upłynął on [...] listopada 2013 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wielokrotnych wezwań przez skarżącą do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniem tutejszego Sądu z dnia 9 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3441/14 grzywy w kwocie 1300 zł za niewykonanie ww. wyroku z dnia 10 lipca 2013 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek M. W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] r. [...] (obecnie ul. [...]), nr hip. [...] nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z dnia 10 lipca 2013 r.
Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 5000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już druga grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie ukaranie organu grzywną w kwocie 1300 zł nie przyniosło żadnego skutku w kwestii rozpoznania opisanego wniosku z [...] sierpnia 2011 r. Wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 ppsa ma za zadanie bowiem nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych.
Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).
Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo ukarania go uprzednio grzywną za niewykonanie wyroku – nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 7 lat od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów [...] należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności mogły być wykonane w dużo krótszym czasie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy.
Od dnia [...] czerwca 2015 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku o sygn. akt I SA/Wa 3441/14 o ukaraniu Prezydenta po raz pierwszy grzywną za niewykonanie wspomnianego wyroku z 2013 r. organ nie dokonał w sprawie żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy, a mającej odzwierciedlenie w aktach aż do dnia [...] kwietnia 2016 r., kiedy poinformował strony postępowania o wykonaniu operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości oraz o podjęciu czynności mających na celu zabezpieczenie środków pieniężnych na wypłatę odszkodowania.
Następnie pismem z dnia [...] października 2016 r. organ poinformował o wykonaniu nowego operatu określającego wartość nieruchomości i o podjęciu czynności mających na celu zabezpieczenie środków pieniężnych na wypłatę odszkodowania. Jednocześnie z pisma organu z dnia [...] stycznia 2017 r. wynika, że w sprawie został zgromadzony komplet dokumentów niezbędnych do ustalenia, iż nieruchomość spełnia przesłanki kwalifikujące ją do wypłacenia odszkodowania, a tym samym zakończono postępowanie wyjaśniające, a dodatkowo w dniu [...] grudnia 2016 r. zakutalizowano operat szacunkowy z dnia [...] października 2015 r. Kolejno pismem z dnia [...] marca 2017 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] o przesłanie odpisu prawomocnego postanowienia z 2006 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po M. S. oraz odpisu testamentu z 2005 r. na podstawie którego spadek po ww. zmarłym nabyła B. S. Po upływie ponad 2 lat organ pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. organ zwrócił się do Urzędu [...] Biura Organizacji Urzędu Wydziału [...] o przedłożenie decyzji lokalizacyjnej oraz dokumentów określających kiedy nastąpiło przejęcie terenu przedmiotowej nieruchomości.
Następnie po upływie kolejnego roku Prezydent pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. wystąpił do Wojskowego Biura Historycznego w [...] o przesłanie zdjęć lotniczych obejmujących nieruchomość z lat 1950-58. Przy czym pismem z dnia [...] lutego 2020 r. organ poinformował strony postępowania o aktualnym stanie sprawy i wskazał, że postępowanie zostanie zakończone do [...] maja 2020 r.
Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy.
Sąd wskazuje również, że podniesiony przez organ fakt pozostawania akt administracyjnych w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych nie powinien znacząco utrudnić rozpoznania sprawy, gdyż organ winien tak procedować by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Prezydent przed przekazaniem do innych organów i instytucji akt administracyjnych sprawy powinien bowiem był wykonać, na użytek niniejszej sprawy, uwierzytelnione odpisy niezbędnych dokumentów. Natomiast w sytuacji konieczności wglądu w oryginały dokumentów organ może zwrócić się o wypożyczenie przekazanych akt.
W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżącej M. W. sumy pieniężnej w kwocie 8000 zł. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomość.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 4 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 5 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 200 ppsa. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 6 wyroku Sąd wydał w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.