Uzasadnienie
Powiat W. reprezentowany przez Starostę Powiatu W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], uchylające postanowienie Starosty Powiatu W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] zawieszające postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za przejęcie przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy sąd administracyjny bada, czy skarga, która ją inicjuje, spełnia przesłanki określone przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zobowiązany jest odrzucić skargę bez jej merytorycznego rozpatrzenia, jeśli stwierdzi, że zachodzi jedna z podstaw przewidzianych w art. 58 § 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi, oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego; musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). O ile jednak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, o tyle w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także na przepisach prawa procesowego lub ustrojowego.
W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który z zasady nie może mieć legitymacji skargowej (na przykład organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji), podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62). Biorąc pod uwagę powyższe należało uznać, że skarga podlega odrzuceniu.
W realiach badanej sprawy jej istotą jest rozróżnienie podwójnej roli w jakiej występuje starosta, który w sprawach o ustalenie odszkodowania jest organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. organem reprezentującym interesy Skarbu Państwa, w odróżnieniu od starosty wykonującego zadania własne jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z normą zawartą w art. 12 ust 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.; dalej specustawa) nieruchomość przejęta pod inwestycję drogową staje się z mocy prawa własnością powiatu z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Za utratę własności nieruchomości należy się odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w art. 12 ust. 5 specustawy, zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4a tej ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej u.g.n.) z zastrzeżeniem art.
18. Przepisy rozdziału 5 u.g.n. przewidują, że ustalenie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi powiatowe albo pod poszerzenie tych dróg dokonuje w postępowaniu administracyjnym właściwy organ administracji publicznej, tj. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 5 u.g.n.).
W sprawie ma zatem miejsce wyraźny konflikt sfery praw i obowiązków Powiatu ze sferą władczych uprawnień przynależnych Staroście Powiatu. Podkreślenia wymaga przy tym, że Starosta wydając decyzję jako organ pierwszej instancji, nie działał w imieniu Powiatu w charakterze jego organu, lecz wykonywał niezależną od Powiatu kompetencję organu administracji państwowej. Mimo to nie można zapominać, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej u.s.p.) starosta wchodzi w skład kolegialnego organu, jakim jest zarząd powiatu.
Jednocześnie starosta powiatowy w myśl art. 8 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 26 ust. 2 u.s.p. jako przewodniczący zarządu powiatu jest organem samorządu powiatowego. Przy czym jak już uprzednio zostało wskazane zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. w związku z art. 26 ust. 1 u.s.p. do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Zatem w zakresie w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania organu administracji publicznej, ani on, ani żadna z jego jednostek organizacyjnych nie ma uprawnienia do reprezentowania interesu jednostki samorządu terytorialnego.
Taka pozycja organu, jako dysponenta władztwa publicznego zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Wykluczona jest zatem możliwość równoczesnego występowania w interesie strony zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji oraz w roli organu orzeczniczego, który na mocy art. 7 Konstytucji RP z 1997 r. oraz art. 6 kpa ma obowiązek działać na podstawie prawa, a więc i zachować bezstronność w załatwianiu spraw administracyjnych (por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2377/10, postanowienie NSA z 7 grudnia 2006 r., sygn. I OZ 1646/06, postanowienie NSA z 5 października 1993 r., sygn. SA/Wr 767/93, postanowienie NSA z 29 kwietnia 1986 r., sygn. SA/Gd 43/86, postanowienie NSA z dnia 26 maja 1982 r., SA/Gd 165/82, a także wyrok SN z 7 czerwca 2001 r., sygn. III RN 104/00 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Warszawa 2011, s. 190). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać w zasadzie za utrwalony pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a., wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.
Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek, jako osób prawnych (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 kwietnia 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd znajduje także odzwierciedlenie w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, publik. LEX nr 171164, z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 782/08, publik. Wspólnota 2009/24/30, z dnia 12 marca 2010 sygn. akt I OSK 1428/08, postanowienia NSA: z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 67/09, postanowienie NSA z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 67/09 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prezentowane stanowisko znalazło potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepis art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia on prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję, jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji.
W przedmiotowej sprawie Starosta [...] występując jako organ Powiatu [...] działał jednocześnie jako organ I instancji właściwy do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za przejście na rzecz Powiatu [...] z mocy prawa własności szeregu działek. W tej sytuacji Powiat [...], czy też działający w jego imieniu Starosta [...], nie był stroną postępowania administracyjnego. Skoro organ pierwszej instancji nie mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 50 P.p.s.a., to jego skargę należało odrzucić (por. Tadeusz Woś: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne ", Wyd. Prawnicze LexisNexis W-wa 2004r., str.129).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.