Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. D., C. D., G. S., F. K., W. S., M. Z., C. A., V. A. i K. N., reprezentowanych przez adw. S. B., na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. S. nieruchomości we wsiach [...], tj. poza obecnymi granicami RP, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na wydaniu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. D. oraz J. S. - Minister Skarbu Państwa uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I. instancji.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 12 grudnia 2008 r. adwokat S. B., reprezentujący [...] złożył do Wojewody [...] wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. S. nieruchomości we wsiach[...], tj. poza obecnymi granicami RP. Powyższy wniosek obejmował również majątek ziemski we wsi B., który jest obecnie przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...].
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] Wojewoda [...] zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie administracyjne z uwagi na konieczność ustalenia spadkobierców po zmarłym J. D. oraz J. S. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że rozpatrzenie sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. S. nieruchomości pozostawionej we wsiach [...], tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zależy od wydania postanowienia sądowego stwierdzającego nabycie spadku po J. D. oraz J. S., dlatego też zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (z uwagi na zaistnienie zagadnienia wstępnego), należy uznać za uzasadnione.
Pismem z dnia 15 grudnia 2015 r. skarżący złożyli zażalenie na w/w postanowienie do Ministra Skarbu Państwa.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I. instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż zagadnieniem wstępnym jest tylko takie postępowanie, którego wynik bezpośrednio wpłynie na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem, a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi zachodzić stosunek zależności, co oznacza, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ.
Zdaniem Ministra Skarbu Państwa ustalenie spadkobierców wnioskodawcy nie stanowi o zaistnieniu zagadnienia wstępnego powodującego konieczność zawieszenia postępowania.
Zgodnie z wnioskiem z dna 12 grudnia 2008 r. złożonym w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. J. D. oraz J. S. zainicjowali postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez W. S. we wsiach [...], tj. poza obecnymi granicami RP. Wyżej wymienieni byli zatem Stronami przedmiotowego postępowania. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.: "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105)".
Mając powyższe na uwadze w ocenie Ministra organ wojewódzki zawiesił przedmiotowe postępowanie w oparciu o błędną podstawę prawną. Uzyskanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych Stronach postępowania nie stanowi bowiem o zaistnieniu zagadnienia wstępnego powodującego konieczność zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Śmierć Strony jest natomiast samodzielną przesłanką zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zdaniem Ministra Skarbu Państwa Wojewoda [...] powinien ponownie przeanalizować akta sprawy oraz wskazać w oparciu o jakie dowody ustalił zgon J. S. W przypadku braku takich dowodów Wojewoda [...] powinien wystąpić do właściwego urzędu stanu cywilnego w kraju bądź za granicą za pośrednictwem konsula RP (gdy miejsce zamieszkania bądź pobytu zmarłej Strony znajdowało się poza obecnymi granicami RP), o wydanie odpisu aktu zgonu J. S. Po uzupełnieniu materiału dowodowego o dowód potwierdzający zgon J. S. Wojewoda [...] powinien podjąć czynności wskazane w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., to znaczy ustalić spadkobierców zmarłej Strony i wezwać ich do udziału w postępowaniu. Dopiero, gdy takie działanie nie byłoby możliwe konieczne stanie się zawieszenie postępowania.
Wskazano następnie, iż Wojewoda nie podjął działań zmierzających do ustalenia spadkobierców zmarłej Strony, a tym samym naruszył art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.
Na powyższe postanowienie Ministra Skarbu Państwa pełnomocnik skarżących adwokat S. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu obrazę przepisów postępowania:
- - art. 6, art. 7, art. 8 w związku z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, to jest naruszenie zasady legalizmu i praworządności oraz prawa do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela bez zbędnej zwłoki. Ponadto zarzucono organowi prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz rażące naruszenie zasady szybkości postępowania, którą Organ na obecnym etapie powinien zrealizować względem Wnioskodawców, co do których ma taką możliwość. W związku z powyższym wniesiono o:
- 1. uchylenie postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2016 r. w całości,
- 2. zobowiązanie Ministra Skarbu Państwa do wydania postanowienia uchylającego postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] i orzekającego co do istoty sprawy poprzez nakazanie podziału podmiotowego sprawy i rozpoznania sprawy - wniosku o przyznanie rekompensaty przez Organ I Instancji, w stosunku do Wnioskodawców do których takie rozstrzygnięcie już może nastąpić. W uzasadnieniu wskazano m. in., iż skarżący nie zgadzają się z rozstrzygnięciem Ministra Skarbu Państwa. W ich ocenie, Wojewoda [...] powinien - zamiast zawiesić postępowanie w całości - wyłączyć z toczącego się postępowania do odrębnego rozpoznania część postępowania dotyczącą roszczeń o rekompensatę zmarłych J. D. oraz J. S.. Za takim rozwiązaniem przemawia wyrażona w art. 7 kpa zasada uwzględniania w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu strony, korespondująca z zasadą legalizmu z art 6 kpa oraz zasadą działania orangów administracji w sposób budzący zaufanie obywateli znajdującą swoje odzwierciedlenie w art. 8 kpa.
W ocenie Skarżących brak wyłączenia do osobnego rozpoznania roszczeń rekompensacyjnych po J. S. oraz po J. D. może prowadzić do faktycznego, czasowego pozbawienia Skarżących możliwości korzystania z należących się im z tytułu rekompensaty środków finansowych (włącznie z ich pożytkami). Za fakt powszechnie znany należy uznać, iż postępowania spadkowe przed sądami warszawskimi (ze względu na ich obłożenie) oraz ze względu na element zagraniczny w sprawie spadkowej (spadkobiercy J. S. mieszkają w Argentynie, a J. D. we Francji), trwają długimi miesiącami, a nawet latami. Dalsze przedłużanie przedmiotowej sprawy administracyjnej może niestety prowadzić do potrzeby prowadzenia w przyszłości kolejnych postępowań spadkowych. Zawieszenie postępowania w stosunku do osób których postępowanie spadkowe nie dotyczy narusza więc art. 6, 7, 8 kpa w zw. z art 12 § 1 i 35 § 1 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych niż w niej wskazane - ponieważ zaskarżone postanowienie nie jest zgodne z prawem.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] uchylające postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], którym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszono postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej we wsiach [...] - do czasu złożenia do akt sprawy postanowień spadkowych po J. D. oraz J. S. Sąd nie podziela stanowiska Ministra Skarbu Państwa wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, iż organ wojewódzki zawiesił przedmiotowe postępowanie w oparciu o błędną podstawę prawną. Uzyskanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych stronach postępowania zdaniem Ministra – nie stanowi bowiem o zaistnieniu zagadnienia wstępnego powodującego konieczność zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zdaniem Sądu, zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa ma znaczenie dla prowadzonej sprawy administracyjnej wówczas, gdy ma charakter prawny i dotyczy rozstrzygnięcia istotnej dla prowadzonej sprawy przesłanki materialnoprawnej bez rozstrzygnięcia której inny organ prowadzący postępowanie nie może rozpatrywać prowadzonej sprawy i wydać decyzji albo z przepisów odnoszących się do danej sprawy wynika, że decyzja w sprawie głównej nie może być wydana bez innego rozstrzygnięcia (np. uzgodnienia, zgody, opinii), które warunkuje wydanie decyzji kończącej sprawę główną. Zagadnieniem wstępnym dla danej sprawy mogą być również inne kwestie wymagające rozstrzygnięcia w toku prowadzonego postępowania bez rozstrzygnięcia których organ w sprawie głównej nie może prowadzić postępowania i wydać rozstrzygnięcia (np. wynik sprawy o stwierdzenie nabycia spadku, gdzie orzeczenie sądowe pozwoli na ustalenie, kto winien być stroną postępowania).
Związek zagadnienia wstępnego z prowadzoną sprawą musi być bezpośredni, a więc tego rodzaju, że brak rozstrzygnięcia jest przeszkodą do wydania decyzji, której organ w sprawie głównej nie może ominąć wykorzystując własne kompetencje. Sąd zwraca uwagę, że związek przyczynowo -skutkowy, istniejący pomiędzy rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy, a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego należy oceniać zawężająco. Nie można bowiem pominąć tego, że zasadą naczelną postępowania administracyjnego jest prowadzenie postępowania w sposób szybki i ekonomiczny (art. 12 § 1 Kpa). Zasadą jest zatem prowadzenie postępowania, a wyjątkiem przerwanie toku postępowania np. poprzez jego zawieszenie.
Wskazać przy tym należy, że ustalenie kręgu spadkobierców po właścicielu pozostawionego mienia jest zagadnieniem wstępnym (prejudycjalnym). Wobec tego organ powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa (co prawidłowo uczynił organ I instancji), a nie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa możliwe jest jedynie w razie śmierci strony w toku postępowania.
Zważyć ponadto należy, że obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie jest ustalenie wszystkich osób, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a następnie zawiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa). Organ ma obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa), a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Postępowanie administracyjne prowadzone bez udziału wszystkich stron postępowania byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym. Już tylko z tych przyczyn organ nie powinien kontynuować postępowania i wydawać decyzji w stosunku do wybranych stron postępowania z pominięciem następców prawnych zmarłych uczestników postępowania – tak jak chcą tego skarżący, jeżeli nie znany jest krąg osób posiadających interes prawny w sprawie.
Bowiem, tylko z udziałem wszystkich spadkobierców może być prawidłowo prowadzone postępowanie. Następstwo prawne powinno być wykazane stosownym dokumentem, a w przypadku śmieci byłego właściciela powinno to być wykazane postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy więc do właściwości organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z 16 I 2002 r. I SA 1421/00, publ. ONSA 2003/2/64).
Dlatego wykazanie spadkobrania po byłym właścicielu lub jego następcach (w sytuacji gdy spadkobiercy już nie żyją) jest zagadnieniem prejudycjalnym. Stanowi bowiem o tym, czy dana osoba ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony i wobec tego czy dotyczyć jej będzie rozstrzygnięcie w sprawie wniosku złożonego w grudniu 2008r. Ustawa z 2005 r. przyznaje prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej właścicielom tego mienia (art. 2, art. 3 ust. 1), a w przypadku śmierci właściciela wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych.
W dacie wydawania postanowienia przez Wojewodę [...] strony nie przedłożyły dowodów świadczących o spadkobraniu po J. D. oraz J. S. W tej sytuacji spełnione zostały przesłanki uprawniające organ do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Skarbu Państwa weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną i w zależności od poczynionych ustaleń i ocen wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.