Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A.W. od pkt. 1 decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego utrzymało w mocy powyższą decyzję w zaskarżonej części. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] w pkt. 1 odmówił przyznania A.W. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko J.W., natomiast w pkt. 2 przyznał świadczenie wychowawcze na dziecko A.W.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o przyznanie świadczeń jest niezasadny w zakresie świadczenia na pierwsze dziecko, tj. J.W., gdyż dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł i przekracza kryterium uprawniające do świadczenia na pierwsze dziecko, które to kryterium wynosi 800 zł zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134).
Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu - w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia na J.W. - złożyła A.W. Skarżąca zarzuciła, że przychód za 2017 rok w wysokości [...] zł stanowił odsetki z tytułu nieterminowej wypłaty zasiłków z ubezpieczenia społecznego i winien być uznany za utracony. Świadczenie to miało charakter jednorazowy. Ponadto z dniem [...] czerwca 2017 r. skarżąca zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej, co jest podstawą uznania przychodów za utracone.
Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że A.W. odwołała się wyłącznie od pkt. 1 decyzji, tj. odmowy przyznania świadczenia na pierwsze dziecko. Oznacza to, że co do pkt. 2 (przyznania świadczenia na drugie dziecko) decyzja stała się ostateczna i nie może podlegać ocenie Kolegium w postępowaniu odwoławczym.
Stosowanie do art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa a art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Zdaniem składu orzekającego organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość dochodu na osobę w rodzinie, który wynosi [...] zł. i przekracza kryterium określone w art. 5 ust. 3 ustawy.
Dochodem rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 2 pkt 2 i 4). Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu.. Dochód ustala się na zasadach określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Stosownie do art. 3 pkt 1 lit. a i c ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód stanowią w szczególności przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.
Z formularza PIT-8C wynika, iż skarżąca uzyskała w 2017 roku przychód w postaci odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty zasiłków z ubezpieczenia społecznego. Z kolei z przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych nie wynika, aby przychód z tego tytułu nie podlegał opodatkowaniu. Oznacza to, że brak jest podstaw do wyłączenia tegoż przychodu z pojęcia dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Jednorazowy charakter dochodu nie ma przy tym znaczenia, co potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 marca 2009 r. II SA/Bk 809/08:
Zdaniem organu błędne jest twierdzenie A.W., iż do dochodu rodziny nie powinna być wliczona premia konsolidacyjna, gdyż jest ona świadczeniem o charakterze wyjątkowym, wypłacanym jednorazowo z uwagi na przejęcie zakładu pracy przez inny podmiot. Przychody z tego tytułu bez wątpienia podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, stąd w myśl art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r. są dochodem rodziny.
Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2017 r. II SA/Łd 697/17:
Dochód, jaki wnioskodawca uzyskał w danym roku w wyniku jednorazowej wypłaty nagrody jubileuszowej po podzieleniu go przez 12 miesięcy, będzie wchodził w skład przeciętnych miesięcznych dochodów członka rodziny.
Zatem jednorazowy charakter świadczenia z tytułu zatrudnienia nie stanowi podstawy do wyłączenia go z pojęcia dochodu w rozumieniu cytowanych przepisów.
Zgodnie z art. 2 pkt 19 ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną:
- a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego,
- b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych,
- c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,
- d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej,
- e) wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonania w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r. poz. 2336 oraz z 2018 r. poz. 650 i 355 - _r 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, z późn. zm.),
- f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,
- g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych,
- h) utratą świadczenia rodzicielskiego,
- i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników,
- j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 209 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668)
Powyższy przepis wprowadza zamknięty katalog okoliczności uzasadniających uznanie danego dochodu za utracony. Przepis ten nie przewiduje możliwości uznania za. utracony dochodu z tytułu odsetek od nieterminowej wypłaty zasiłków.
Jednym z warunków uzyskania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest nieprzekroczenie progu dochodowego. Ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków od tej zasady. Nie jest zatem możliwe przyznanie świadczenia nawet w sytuacji nieznacznego przekroczenia kryterium dochodowego przez rodzinę. Organy przyznające świadczenie nie działają na podstawie uznania administracyjnego, ale konkretnej normy prawnej.
Należy podkreślić, iż stosownie do art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że przy ocenie wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia, organy administracji związane są treścią przepisów prawa i nie mogą obniżyć kryterium dochodowego określonego wprost w przepisach ustawy. Ustawa jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego świadczenie nie przysługuje, i dlatego organ uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A.W. zarzucając jej:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 19 lit. e) w zw. z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z dn. 11 lutego 2016 r. \ pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez ich nie zastosowanie w następstwie nieuzasadnionego przyjęcia, że kwota uzyskana tytułem odsetek za nieterminową wypłatę zasiłku z ubezpieczenia społecznego nie stanowi dochodu utraconego i podlega zaliczeniu do ustalenia dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie, podczas gdy prawidłowa analiza zarzuconych przepisów prowadzi do wniosków przeciwnych,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p s.a. w zw. z art.7,77 i 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł. i przekracza kryterium określone w art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, podczas gdy rzeczywisty dochód na osobę w rodzinie (przy nie uwzględnieniu kwoty wypłaconych odsetek) jest znacznie niższy i z całą pewnością nie przekracza ww. kryterium, wnosząc o
- - zobowiązanie przez Sąd Organu do wydania w określonym terminie decyzji uwzględniającej wniosek Skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia na dzieckoza okres wskazany we wniosku, ewentualnie
- - o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dn. [...] stycznia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z dn. [...] listopada 2018 r. (w zaskarżonej odwołaniem części), oraz o
- - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. wydruku z CEiDG Skarżącej - na okoliczność daty wykreślenia wpisu o powadzonej działalności gospodarczej z CEiDG,
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, między innymi, że w celu wyliczenia kryterium dochodowego przedłożyła PIT 8C za rok 2017, z którego wynika przychód w wysokości [...] zł stanowiący odsetki z tytułu nieterminowej wypłaty zasiłków z ubezpieczenia społecznego (zasiłek macierzyński z ZUS).
Skarżąca wskazała, iż z dniem [...] czerwca 2017 roku zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej, co zgodnie z art. 2 pkt 19 lit e ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci winno stanowić podstawę do uznania przychodów osiągniętych w danym roku jako utracone.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, "w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego".
Tym samym zdaniem skarżącej przychód z 2017 r. stanowiący odsetki z tytułu nieterminowej wypłaty zasiłków ubezpieczenia społecznego w wysokości [...] zł - jako tzw. dochód utracony w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. e ustawy - zgodnie z art. 2 pkt 2 ww. ustawy nie powinien stanowić podstawy do wyliczenia dochodu na członka rodziny.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z ¿fi) 18 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak ' związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. odmawiającą w pkt I przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko J.W.
Powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było uznanie przez organy, że zostało przekroczone kryterium dochodowe na osobę w rodzinie skarżącej. Ustalając dochód rodziny skarżącej za rok 2017 organy wliczyły do tego dochodu otrzymane przez skarżącą w tym roku również odsetki z tytułu nieterminowej wypłaty zasiłków z ubezpieczenia społecznego w wysokości [...] zł. Taki sposób obliczenia dochodu za rok 2017 r. kwestionuje skarżąca podnosząc, że ten dochód powinien zostać uznany za utracony.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r.: pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017, poz. 1851 ze zm.).
Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W myśl art. 5 ust. 3 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu i dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Z kolei art. 5 i ust. 4 ustawy stanowi, że jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli i dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1 200 zł.
W myśl art. 2 pkt 2 ustawy, dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest ¡prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. l-3a, gdzie zawarto regulacje odnoszące się do sposobu rozliczenia dochodu uzyskanego i utraconego. Z powyższego wynika, że rokiem bazowym, z którego dochód jest miarodajny przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2018/2019 jest rok 2017.
W kwestii dochodu i jego obliczania ustawa z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci odsyła do przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 1 ustawy).
W obowiązującym stanie prawnym jest to ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952, ze zm.), która określa w art. 3 pkt 1 lit. a i c legalną definicję dochodu i sposób jego obliczania. Stosownie do powołanych przepisów, za dochód uznaje się po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2032, ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (lii, a), a także inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych enumeratywnie w nim wymienione, wśród których wskazano "alimenty na rzecz dzieci" (lit. c tiret 14). Pkt 2 art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny oznacza to sumę dochodów członków rodziny.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w roku bazowym 2017, skarżąca uzyskała (formularz PIT- 80) przychód w postaci odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty zasiłków z ubezpieczenia społecznego w wysokości [...] zł. Nie jest również kwestionowane, że rodzina skarżącej składa się z 4 osób. Spór dotyczy tego, czy powyższa kwota powinna zostać wliczona do dochodu rodziny skarżącej w roku bazowym (2017). Definicję dochodu utraconego zawiera art. 2 pkt 19 lit. c ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu oznacza to utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie natomiast z treścią pkt 21 tego przepisu, ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Wprowadzenie do ustawy pojęć dochodu utraconego i uzyskanego służy urealnieniu dochodu rodziny wnioskodawcy w dacie przyznawania świadczeń. Przy tym uwzględnienie dochodu utraconego lub uzyskanego oraz sposób ich obliczania muszą zostać ustalone w sposób przewidziany w ustawie.
Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Przepis art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zawiera natomiast zamknięty katalog przypadków, które ustawodawca uznał za utratę dochodu. Wśród wymienionych przesłanek ustawodawca nie wymienił jako powodu utraty dochodu odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty zasiłków z ubezpieczenia społecznego.
Natomiast z przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych nie wynika, aby przychód z tego tytułu nie podlegał opodatkowaniu. Oznacza to co słusznie podnosi organ, że brak jest podstaw do wyłączenia tego przychodu z pojęcia dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Jednorazowy charakter dochodu nie ma przy tym znaczenia, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne.(vide: wyrok I SA/Wa 1723/18, I SA/Wa 2348/19).
Przyjęcie postulowanej przez skarżącą wykładni pojęcia dochodu utraconego nie znajduje uzasadnienia w treści normatywnej cytowanego wyżej przepisu art. 2 pkt. 19 ustawy z dnia 11 kwietnia 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.
Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci pozwala na otrzymanie wsparcia ze środków: publicznych na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym ' opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych pod warunkiem spełnienia określonych wymagań finansowych. W tym kontekście, dowolne podejście do podstawowej w tej mierze kategorii finansowej, istotnej przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego, byłoby nieuzasadnione. Prowadziłoby ono bowiem do działania niezgodnego z porządkiem prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 maja 2018 r., I OSK 2619/17 i 11 lipca 2013 r.. I OSK 2622/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2017 r., I SA/Wa 2040/16, dostępne w bazie CBOSA). Prawidłowo zatem organy przyjęły za podstawę przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko J.W. dochód rodziny wliczając do niego otrzymane jednorazowo odsetki z tytułu nieterminowej wypłaty zasiłków z ubezpieczenia społecznego, które niewątpliwie zasiliły budżet rodziny skarżącej w roku 2017, z którego to roku dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego.
W tej sytuacji Sąd orzekający uznał, że organy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa określiły wysokość dochodów rodziny skarżącego, od którego uzależnione jest przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.