Uzasadnienie
N. B. (dalej, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
N. B. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowanej opieki nad ciotką H. P. Do wniosku dołączone zostały m. in. powiadomienia o nadaniu numerów PESEL, potwierdzenia wjazdu na terytorium RP oraz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 5 września 2022 r. zaliczające H. P. na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności.
Decyzją z dnia 9 listopada 2022 r. Burmistrz B. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, uznając, że jako siostrzenica H. P. nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji, a zatem nie zostały spełnione przesłanki art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej, jako: u.ś.r.).
Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji.
Zaskarżoną decyzją z dnia 21 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że urodzona w dniu [...] maja 1955 r. H. P., będąca ciotką N. B., orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 5 maja 2022 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe oraz dokument ten wskazuje, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia, oraz podano w nim, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 12 maja 2022 r. W dalszej treści zalecono korzystanie z kompleksowego systemu usług opiekuńczych oraz wskazano, że H. P., z uwagi na stan zdrowia, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dalej organ wskazał, że pozostały materiał dowodowy pozwala na ustalenie, iż skarżąca, będąca siostrzenicą H. P., jest jedyną osobą mogącą sprawować tę opiekę. Ciotka bowiem jest bezdzietną panną, a jej rodzice nie żyją.
Kolegium przywołało art. 17 ust. 1 u.ś.r., art. 128 i art. 129 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, i wskazało, że skarżąca, jako siostrzenica osoby podlegającej opiece, nie należy do grona osób, o których stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Na Skarżącej nie ciąży bowiem względem ciotki obowiązek alimentacyjny. Obowiązek ten zasadniczo obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej - jedynie rodzeństwo. Dalsze pokrewieństwo w linii bocznej wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i to niezależnie od tego, czy osoba wnioskująca o to świadczenie rzeczywiście sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Skoro bowiem stwierdzenie występowania obowiązku alimentacyjnego jest nieodzowne do uzyskania uprawniania do świadczenia pielęgnacyjnego, to brak istnienia takiego obowiązku, wykluczał możliwość uwzględnienia przez orzekające organy administracji żądania skarżącej.
Dodatkowo organ wyjaśnił, że skoro skarżąca jako nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym względem ciotki, nie jest osobą, do której miałby zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., to w konsekwencji przyjąć należy, że nie ma do niej zastosowanie także regulacja z przepisu art. 17 ust. 1a powołanej ustawy.
Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa, tj.: art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z powołaniem się na fakt braku obciążenia skarżącej obowiązkiem alimentacyjnym wobec cioci, którą się opiekuje, pomimo że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim wyłącza z grona osób uprawnionych do świadczenia członków najbliższej rodziny osoby niepełnosprawnej, sprawujących nad nią faktyczną opiekę, ale nieobciążonych obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co skutkowało niezasadnym wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej,
W związku z powyższym skarżąca wniosła o:
- 1. na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ i wydanie nowej decyzji, w której zostanie przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;
- 2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia 9 listopada 2022 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;
- 3. na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - aktu zgonu wraz z jego tłumaczeniem przysięgłym na język polski załączonego do akt sprawy na okoliczność braku osób bliżej spokrewnionych, które mogłyby zaopiekować się osobą niepełnosprawną;
- 4. na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;
- 5. na podstawie art. 193 Konstytucji RP o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zakresie w jakim przepis ten wyłącza z grona uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej członków najbliższej rodziny osoby niepełnosprawnej sprawujących nad nią faktyczna opiekę, ale nieobciażonych obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie stawianych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1. matce albo ojcu,
- 2. opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną (...)
- 4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...).
Zgodnie z art. 17 ust. 1a powołanej ustawy, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1. rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2. nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3. nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z powołanych przepisów wynika, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak też osoba sprawująca opiekę muszą spełnić określone przez ustawodawcę wymogi. Innymi słowy, do przyznania przedmiotowego świadczenia nie wystarczy sam tylko fakt sprawowania opieki nad schorowanym członkiem rodziny.
W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca zajmuje się swoją niepełnosprawną ciotką i pomaga jej w bieżącym funkcjonowaniu. Sporne natomiast pozostaje, czy skarżąca, jako osoba, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny, może skutecznie ubiegać się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad tą osobą.
W ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Poprzestając na literalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. organ działał na podstawie i w granicach prawa. W treści powołanej normy nawiązano bowiem wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Regulacja ta ogranicza krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną wyłącznie do osób zobowiązanych do alimentacji. Pojęcie to zdefiniowano w art. 128 Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (K.r.o.) wskazując, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 617 K.r.o., krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są z kolei osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej (§ 1).
Stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2). Wśród krewnych w linii prostej wyróżnia się linię wstępną (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie itd.) oraz linię zstępną (dzieci, wnuki, prawnuki itd.). Krąg osób zobowiązanych do alimentacji określa również art. 129 § 1 K.r.o. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi
W świetle powołanych regulacji nie budzi wątpliwości, że obowiązkiem alimentacyjnym ustawodawca obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W konsekwencji, nie są tym obowiązkiem objęci krewni w linii bocznej.
W tej sprawie bezsporne jest, że skarżąca jest krewną osoby niepełnosprawnej w linii bocznej (siostrzenica). Prawidłowo zatem uznał organ, że skarżąca nie wchodzi do określonego przepisami K.r.o. kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wobec H. P. Z tego też powodu, skarżącej nie przysługuje prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad ciotką. Choć postawa skarżącej zasługuje na uznanie i szacunek albowiem podjęła się faktycznie opieki nad potrzebującą krewną, to jednak w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wnioskowanego świadczenia nie może otrzymać.
Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie decyduje tylko i wyłącznie zakres faktycznie sprawowanej przez wnioskodawcę opieki, ale też jego status wobec osoby, którą się wnioskodawca opiekuje, zakreślony obowiązkiem alimentacyjnym wynikającym z K.r.o. Nie można pomijać, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia, w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego, sama nie popadła w niedostatek tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2505/20 i powołane tam orzecznictwo).
Nie można również pominąć, że wykładnia art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13. Zgodnie z ww. uchwałą, osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wprawdzie powołana uchwała NSA została podjęta na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2013 r., natomiast aktualnie ustawa ta obowiązuje w brzmieniu znowelizowanym. Jednak zmianie nie uległ zapis uzależniający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy niepełnosprawnym a opiekunem, zamieszczony przed nowelizacją w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., a obecnie w ust. 1 pkt 4 tego przepisu ustawy. Z tego też powodu wyrażony w powołanej uchwale pogląd prawny wraz z argumentacją na jego poparcie zachowuje aktualność również w obecnym stanie prawnym.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Sąd nie znalazł także podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego zgodnie z wnioskiem skarżącej zawartym w skardze.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.