Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia1999 r. przez Powiat L. własności nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina J. a zajętej pod drogę publiczną.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne:
- - Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. — Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - stwierdził nabycie z dniem l stycznia 1999 r. przez Powiat L. własności opisanej na wstępie nieruchomości.
Od decyzji tej odwołanie złożył B. M. Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. l w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem l stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na opisanej wyżej podstawie zachodzi, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. zostały spełnione łącznie następujące przesłanki:
- - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,
- - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,
- - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.
Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego organ odwoławczy zauważył, iż z akt sprawy wynikało, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] (z której została wydzielona działka nr [...]) i działka nr [...] (z której została wydzielona działka nr [...]) stanowiły własność B. M. Działki te, przed odnowieniem operatu ewidencji gruntów, oznaczone były numerami [...] i [...].
We wskazanym wyżej dniu tj. w dniu 31 grudnia 1998 r. działki te były zajęte pod drogę publiczną nr [...] (stary numer [...]) [...]. Droga ta, przed dniem 1 stycznia 1999 r. - na podstawie rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.) – miała status drogi wojewódzkiej. Na podstawie natomiast art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - stała się drogą powiatową.
Organ podniósł przy tym, że na zajętość działki pod drogę wskazywały dane ze szkiców polowych nr [...] i nr [...], a także treść mapy zasadniczej i protokołu z ustalenia granic gruntów zajętych pod drogę.
Jednocześnie Minister stwierdził, że w sprawie nie została wykazana okoliczność potwierdzająca władztwo publicznoprawne, sprawowane w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością. W piśmie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w L. z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdzono bowiem jedynie, że faktyczne władztwo Powiatu nad przedmiotową nieruchomością wynikało z realizacji ustawowych obowiązków, nałożonych na zarządcę drogi przez art. 20 ustawy o drogach publicznych.
Zarząd Dróg Powiatowych – jako jednostka pełniąca rolę zarządu drogi - prowadził na spornym gruncie prace związane z: utrzymaniem nawierzchni, realizacją zadań w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz utrzymaniem zieleni w pasie drogowym. Ponadto w piśmie tym podano, że Zarząd Dróg Powiatowych: dokonywał bieżących napraw nawierzchni, ustawiał, wymieniał i naprawiał znaki drogowe, kosił trawę na poboczach, pielęgnował zadrzewienie przydrożne poprzez wycinkę drzew suchych, uszkodzonych, zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Niemniej jednak – zdaniem organu odwoławczego - nie zebrano w sprawie żadnych dokumentów, które wskazywałyby, jakie rzeczywiście prace były wykonywane w zakresie utrzymywania dróg w należytym stanie technicznym (modernizacji, budowa) i ochrony przedmiotowej drogi.
Z tych przyczyn Minister uznał, że ponieważ kwestia władztwa nie została wyjaśniona przez organ wojewódzki zgodnie z wymogami przepisu art. 73 cytowanej wyżej ustawy, mając na uwadze konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, orzeczono o uchyleniu decyzji Wojewody i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł Powiat L. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił Ministrowi Infrastruktury naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną oraz naruszenie procedury administracyjnej w postaci przepisów art. 7, 75 §1, art. 80 i 81 k.p.a.
W skardze podnoszono, że przedmiotowy grunt wchodził w dniu 31 grudnia 1998 r. w obszar pasa drogowego, stanowiącego drogę publiczną, nad którą władztwo publiczne sprawował Skarb Państwa – Zarząd Dróg Powiatowych w L. Dowodem tegoż władztwa – zdaniem skarżącego – były protokoły podpisane m. in. przez przedstawiciela Zarządu Dróg Powiatowych z utrwalenia na gruncie nowowyznaczonych punktów granicznych, określających granice gruntów zajętych pod drogę, co nastąpiło w dniu [...] października 2006 r. Strony - tj. pełnomocnik B. M. i przedstawiciel zarządcy drogi - oświadczyły wówczas, że obecny przebieg pasa drogowego istniał na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. a wydzielone działki w tym dniu były zajęte pod drogę publiczną.
Ponadto skarżący powoływał się w tej materii także na treść oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w L. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], do którego to dokumentu Minister odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznając go za niewystarczający w wykazaniu władztwa Skarbu Państwa nad spornym gruntem.
W skardze skarżący akcentował również, że ponieważ art. 73 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie precyzuje, jakie dokumenty mogą stanowić dowód na okoliczność ustalenia sprawowania władztwa publicznoprawnego nad gruntami zajętymi pod drogę publiczną i art. 75 k.p.a. nie tworzy zamkniętej listy dowodów, to dowodem -w tego rodzaju przypadku - może być wszystko, co przyczynia się do wyjaśnienia sprawy a zatem może być nim także oświadczenie organu zarządzającego.
Wywodzono też, że skoro droga publiczna istnieje i poruszają się po niej codziennie pojazdy mechaniczne to siłą rzeczy w pasie drogowym muszą być wykonywane nieustannie wszelkie czynności, aby droga ta była przejezdna i zachowane były na niej zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Skarżący podnosił także, że aktualne stanowisko B. M., negujące spełnienie w przedmiotowej sprawie przesłanek zawartych w art. 73 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r., związane jest jedynie z faktem niezłożenia przez niego w ustawowym terminie wniosku o przyznanie odszkodowania za sporny grunt.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skargę należało uznać za zasadną, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie zostało bezspornie wykazane, że przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiły własność B. M. i były zajęte pod drogę publiczną. Zdaniem organu odwoławczego nie wykazano natomiast, aby w dniu 31 grudnia 1998 r. na tym obszarze było sprawowane władztwo publicznoprawne. W szczególności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że oświadczenie Dyrektora jednostki zarządzającej tą drogą publiczną nie stanowiło dowodu, który o powyższym by przesądzał.
W tym miejscu należy zgodzić się ze skarżącym, że przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie przewidują szczególnych zasad dowodzenia a zatem postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie podporządkowane było regulacji przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego. Przepisy te – jak słusznie wywodzono w skardze - stanowią, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Jednocześnie organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero po jego w całości rozpatrzeniu wydaje rozstrzygnięcie (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).
W związku z powyższym – w ocenie Sądu – odmawiając mocy dowodowej oświadczeniu Dyrektora jednostki Zarządzającej organ winien bliżej sprecyzować, z jakiego powodu temu oświadczeniu odmówiono mocy dowodowej, zwłaszcza w sytuacji, że zostało w sprawie wykazane, iż sporny grunt wchodził w dniu 31 grudnia 1998 r. w skład pasa drogowego drogi (wówczas wojewódzkiej), zatem drogi o istotnym znaczeniu. Zajęcie gruntu pod drogę kategorii wojewódzkiej czy powiatowej siłą rzeczy powoduje, że zarządca takiej drogi ma większe obowiązki związane z zapewnieniem na niej odpowiednich warunków dla ruchu drogowego.
Należy w tym miejscu też zaznaczyć, że pojęcia "władania" nieruchomością – w rozumieniu art. 73 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. – nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie władania winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew woli właściciela. Powyższe stwierdzenie nawiązuje do stanowiska zajętego przez stronę w odwołaniu, w którym zwracano uwagę na brak otrzymywania informacji przez właściciela gruntu od zarządcy drogi, że będą wykonywane w pasie drogowym określone czynności.
Ponadto – zdaniem składu orzekającego w tej sprawie – w sytuacji, gdy w ocenie organu nie została należycie udowodniona tylko jedna z trzech przesłanek warunkujących wydanie decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej przejście prawa własności gruntu z mocy prawa – na zasadzie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., bo cyt. "w aktach sprawy brak jest dokumentów, potwierdzających władztwo publicznoprawne sprawowane w dniu 31.12.1998 r. nad przedmiotową nieruchomością" - trudno jest podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż w takiej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co w konsekwencji miało uzasadniać wydanie w tej sprawie decyzji kasacyjnej.
Zgodnie z zasadami, na jakich opiera się procedura administracyjna, organ odwoławczy, w pierwszej kolejności, winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza, gdy postępowanie przed organami obu instancji toczyło się – jak w tej sprawie - już dwukrotnie. Przypomnieć bowiem wypada, że początkowo, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, że z dniem 1 stycznia 1999 r. przedmiotowy grunt stał się z mocy prawa własnością Powiatu L., która to decyzja została uchylona decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania Wojewodzie. Aktualnie zaś Wojewoda, realizując wytyczne organu odwoławczego, wydał decyzję uwzględniająca wniosek Powiatu L., która to decyzja została ponownie przez organ odwoławczy uchylona w sposób kasacyjny.
Zwrócić w tym miejscu trzeba uwagę, iż organ II instancji - może na żądanie strony lub z urzędu - przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję w I instancji (art. 136 k.p.a.). Stosując zaś art. 138 § 2 k.p.a., który umożliwia organowi odwoławczemu uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie a ponadto wyjaśnić z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a.
W związku z powyższym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister winien przede wszystkim określić dokładnie, dlaczego zgromadzone w sprawie dowody uznał za niewystarczające do stwierdzenia władztwa publicznoprawnego nad spornym gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. i ewentualnie dopuścić – w ramach postępowania odwoławczego - uzupełniający dowód na tę okoliczność. Nadmienić wypada, że nie musi to być – choć oczywiście może – dowód tylko z dokumentu. Mogą to być np. zeznania świadków – pracowników zarządcy
Biorąc powyższe pod uwagę – Sąd z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.