Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] grudnia 2016 r., nr [...].
W zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
M. M. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do: zasiłku rodzinnego na dzieci A. M. i F. M., a także dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Oba dodatki na F. M. Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. przyznał M. M. prawo do świadczenia w formie:
- - zasiłku rodzinnego, przyznawanego na F. M., w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r.,
- - zasiłku rodzinnego, przyznanego na A. M., w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r.,
- - zasiłku rodzinnego, przyznanego na A. M. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od 1 lutego 2017 r. do 31 października 2017 r.,
- - dodatku do zasiłku rodzinnego, z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego do 5 roku życia, przyznany na F. M., w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2016 r. do d dnia 31 października 2017 r.
Ponadto odmówił przyznania M. M. prawa do świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, wnioskowanego na F. M., na okres o dnia 1 listopada 2016 r. do dnia 31 października 2017 r.
Wnioskodawczyni wniosła odwołanie od wskazanej powyższej decyzji, kwestionując ją w części odmownej.
Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2016 r.
Organ stwierdził, że dochód rodziny nie przekroczył kryterium dochodowego, określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. 1518 ze zm.). M. M. od dnia 29 grudnia 2014 r. prowadzi działalność gospodarczą, którą zawiesiła, na podstawie art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.). Podstawę przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego stanowi przepis art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy czym przepisy tej ostatniej ustawy nie definiują pojęcia "korzystanie z urlopu wychowawczego". Rodzi to konieczność ustalenia znaczenia tego pojęcia w drodze wykładni systemowej, zgodnie z założeniem, iż ustawodawca posłużył się pojęciem znanym z innych aktów prawnych, które pozostają co najmniej w związku z funkcjonalnym z regulacjami ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że urlop wychowawczy jest instytucją prawa pracy. Zgodnie bowiem z art. 186 § 1 Kodeksu pracy prawo do urlopu wychowawczego, w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, ma pracownik.
Ponadto Kolegium uzasadniło, że na gruncie powołanego art. 10 została wyraźnie zróżnicowana sytuacja prawna osób uprawnionych do urlopu wychowawczego, z osobami, które takich uprawnień nie posiadają. Wskazuje na to zawężenie kręgu przedmiotowego przez przesłankę "uprawnienia do urlopu wychowawczego". Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/ Łd 909/15. Z tego względu przepis art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie rozciąga się na osoby prowadzące działalność gospodarczą. Sytuacji tej nie zmienia nowelizacja ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, którą dokonano art. 14a ust. 1d.
Z tego względu Kolegium uznało zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. M., wnosząc o jego uchylenie i przyznanie jej prawa do ww. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu osobistej opieki nad dzieckiem. Wskazała, że w okresie zasiłkowym od 1 maja do 31 października 2016 r. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem został jej przyznany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało decyzję Prezydenta W. W wyniku dokonania zmiany w ustawie o swobodzie gospodarczej w art. 14a dodano ust. 1d i 1e, co rozumieć należy w ten sposób, że zawieszenie działalności gospodarczej, w celu osobistej opieki nad dzieckiem odpowiada w swej istocie urlopowi wychowawczemu, o którym mowa w Kodeksie pracy.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Wskazać należy, że skarżąca w istocie kwestionuje zaskarżoną decyzję w części, w której odmawia ona przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, wnioskowanego na F. M., na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r.
Podstawą powyższego rozstrzygnięcia był art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2016 r. poz. 1518 ze zm.). Stanowi on, że dodatek, z tytułu opieki nad dzieckiem, w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, osobie wskazanej w tym przepisie, która jest uprawniona do urlopu wychowawczego.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca sprawuje opiekę nad synem. W ocenie organów osoba ta nie jest uprawniona do urlopu wychowawczego, gdyż prowadzi działalność gospodarczą, którą zawiesiła.
Z kolei skarżąca powołuje się na art. 14a ust. 1d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.) wskazując, że przedsiębiorca może, w określonej w tym przepisie sytuacji sprawowania opieki nad dzieckiem, zawiesić wykonywanie swojej działalności, co w swojej istocie odpowiada urlopowi wychowawczemu.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej, ze wskazanej w powołanym powyżej przepisie przyczyny, jest - w rozumieniu powołanego przepisu - korzystaniem z urlopu wychowawczego przez uprawnionego do tego urlopu, a w rezultacie, czy osobie takiej przysługuje dodatek.
Zgodnie z art. 14 ust. 1d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca niezatrudniający pracowników prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do zakończenia roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy 6 rok życia, a w przypadku dziecka, które z powodu stanu zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wymaga osobistej opieki osoby prowadzącej działalność gospodarczą, na okres do 6 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 18 roku życia.
Z kolei w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm.) w art. 186 § 1 ustawodawca unormował, że pracownik zatrudniony co najmniej 6 miesięcy ma prawo do urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem.
Z uwagi na powyższe wskazać należy, że pierwszy z powołanych przepisów odnosi się do sytuacji, w której przedsiębiorca ma prawo do zawieszenia wykonywanej przez siebie działalności, z uwagi na konieczność sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem - na okres 3 lat. Przy czym należy zwrócić uwagę, że termin ten jest dłuższy niż termin na zwieszenie prowadzenia tej działalności z innych przyczyn. Art. 14a ust. 1 określa ten okres na maksymalnie 24 miesiące. Powołany ust. 1d stanowi zatem wyjątek przewidziany w instytucji zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej. Natomiast drugi z powołanych przepisów definiuje, że prawo do urlopu wychowawczego ma pracownik, tj. osoba, zgodnie z art. 2 tego aktu, zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę.
Powyższe stanowi zatem o tym, że na gruncie polskiego systemu prawa przedsiębiorcy i pracownicy to różne kręgi podmiotów. Osoby, która zawiesiła działalność gospodarczą, nie można bowiem uznać za uprawnioną do urlopu wychowawczego, a także nie może ona korzystać z tego urlopu, gdyż nie pozostaje w stosunku pracy.
Odnosząc się, zatem do twierdzenia skarżącej, dotyczącego uznania analogii, że zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest, z uwagi na zbieżność konieczności opieki na dzieckiem, instytucją analogiczną do wskazanego uprzednio urlopu, podnieść należy, po pierwsze, iż we wskazanych ustawach w żadnym przepisie nie znajduje się odesłanie, które pozwoliłoby zrównać okres zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej z urlopem wychowawczym. Po drugie stosując prawo materialne administracyjne nie można posługiwać się analogią. Takie działanie oznaczałoby kreowanie przez organ nieznajdujących się w przepisach prawa uprawnień lub obowiązków strony. Ponadto powoduje ono przekroczenie właściwości rzeczowej organu w przyznawaniu stronom uprawnień i nakładaniu na nie obowiązków.
Prawdą jest, że analogia stanowi metodę niwelowania luk w prawie. Możliwość jej zastosowania pojawia się dopiero wtedy, gdy podmiot stosujący prawo stanie przez dylematem interpretacyjnym, wynikającym z braku odpowiedniej regulacji. Jednak nie każdy brak uregulowania jakiejś kwestii stanowi o istnieniu luki prawnej. Nie można zapominać, że z zasady racjonalnego ustawodawcy wynika domniemanie kompletności i spójności regulacji prawnej (tak m.in. wyrok SN z 4 czerwca 1993 r., sygn. akt I PRN 58/93, OSNCP 1994/2/45). W doktrynie wskazuje się, że przeważający jest pogląd wskazujący na wyłączenie możliwości stosowania analogii w administracyjnym prawie materialnym w odniesieniu do regulacji przyznających stronie uprawnienia. Przemawia za tym publicznoprawny i bezwzględnie wiążący charakter norm prawa administracyjnego, wymóg działania organu na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego oraz zasada podziału władz (art. 10 Konstytucji RP).
Analogię na korzyść strony można dopuścić w jednym ściśle określonym przypadku, tj. gdy niezupełność regulacji ma charakter oczywisty, a jednocześnie zastosowanie analogii znajduje oparcie w konstytucyjnej zasadzie równości (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, red. M. Wierzbowski i A. Wiktorowska, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s.39 i 40)
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie powyższa sytuacja nie wystąpiła, a w powołanych regulacjach nie została ujawniona: ani luka prawna (niezupełność regulacji). Koncepcja stosowania innej regulacji w drodze analogii jest zatem wykluczona.
Także skarżąca, domagając się zastosowania analogii, nie podniosła, iż w sprawie mamy do czynienia z jakąkolwiek luką prawną, czy też niezupełnością regulacji, wskazuje jedynie na to, że obie instytucje, tj. urlop wychowawczy i zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej (art. 14a ust. 1 d), mają służyć umożliwieniu sprawowania opieki nad dzieckiem.
W ocenie Sądu nie można ze zbliżonego celu pewnych instytucji prawnych wywodzić, tak jak to ma miejsce w niniejszym przypadku, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, brak regulacji stanowi o konieczności zastosowania analogii. Skarżąca pomija, że obie badane instytucje wywołują odmienne następstwa w systemie prawnym. Przedsiębiorca zawiesza wykonywaną działalność na okres dłuższy, niż mógłby to uczynić, gdyby takiej podstawy zawieszenia nie było, zaś pracownik pozostaje nadal w stosunku pracy lub pokrewnym, lecz jest zwolniony z jej świadczenia.
Podkreślić wiec należy, że w tych okolicznościach racjonalny ustawodawca, pragnąc zrównać na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych urlop wychowawczy z zawieszeniem przez przedsiębiorcę prowadzenia działalności, z tytułu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem, zawarłby w tym akcie normatywnym odpowiednie odesłanie do instytucji uregulowanej w art. 14a ust. 1d ustawy o swobodzie gospodarczej.
Konkludując, nie można przyjąć, że organ uprawniony był do tego, aby przyznać skarżącej przedmiotowy dodatek, bowiem nie jest ona pracownikiem, w rozumieniu kodeksu pracy. Nie jest więc osobą uprawnioną do korzystania z urlopu wychowawczego. Przy czym dokonane przez nią zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej nie może zostać zrównane z urlopem wychowawczym, gdyż nie istnieje żaden przepis prawa, pozwalający na takie działanie organu.
Ponownie wskazać należy, że stosowanie analogii należy uznać za wręcz niedopuszczalne w administracyjnym prawie materialnym, które reguluje możliwość nadania uprawnień lub nałożenia obowiązków na różne osoby.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.