Uzasadnienie
A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku tego Sądu z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 57/19.
Wyrokiem z 11 czerwca 2019 r. Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z 27 kwietnia 2018 r. o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem z [...] maja 2016 r., nr [...] w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1 wyroku) oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku).
Skarżąca wniosła o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. oraz o przyznanie na swoją rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Ponadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podała, że prawomocnym wyrokiem z 11 czerwca 2019 r., sygn. I SAB/Wa 57/19 Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z 27 kwietnia 2018 r. o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem z [...] maja 2016 r. nr [...] w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Wskazała, że postępowanie zostało zawieszone do czasu przedłożenia do akt sprawy ostatecznej i prawomocnej decyzji Ministra Finansów w przedmiocie stwierdzenia przejścia udziału w nieruchomości należącej do S. G. na Skarb Państwa w związku z indemnizacją na podstawie umów międzynarodowych. Skarżąca zaznaczyła, że taka decyzja wpłynęła do akt sprawy [...] stycznia 2018 r., a od tego czasu Prezydent [...] nie przeprowadził żadnych czynności, ani nie podjął zawieszonego postępowania. Z tego względu pismem z [...] grudnia 2019 r. wezwała organ do wykonania wyroku z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 57/19.
Skarżąca podkreśliła, że Prezydent [...] od dwóch lat dysponuje materiałem dowodowym, który umożliwia wydanie postanowienia o podjęciu postępowania, a następnie wydania decyzji merytorycznej. Skarżąca dodała, że dotychczasowe działania organu są jedynie działaniami pozornymi, mającymi na celu przedłużenie postępowania, gdyż materiał dowodowy potrzebny do wydania decyzji znajduje się w aktach postępowania.
W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że postępowanie zostało zawieszone do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Ministra Finansów w sprawie zastosowania do przedmiotowej nieruchomości przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65). Podał, że Minister Finansów decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] w sprawie zastosowania tej ustawy w stosunku do części nieruchomości położonej w [...] przy ul. Z. Następnie Minister Finansów decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2019 r. Organ zaznaczył, że z uzyskanych przez niego informacji wynika, że przedmiotowa decyzja nie jest ostateczna dlatego nie zostało podjęte postępowanie i nie podejmowano żadnych czynności w sprawie. Dodał, że oryginały akt przedmiotowego postępowania zostały przesłane do Sądu Rejonowego dla [...] do sprawy o sygn. akt [...] i do chwili obecnej nie zostały zwrócone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z kolei w myśl art. 154 § 2 zd. 2 P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z powołanego art. 154 § 1 P.p.s.a. wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 P.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Skarżąca przed wniesieniem skargi na niewykonanie wyroku z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 57/19 pismem z [...] grudnia 2019 r. wezwała Prezydenta [...] do jego wykonania. Tym samym procesowy warunek wniesienia skargi został spełniony.
Odpis prawomocnego wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność wraz z aktami administracyjnymi sprawy został doręczony organowi 18 września 2019 r. Termin do rozpoznania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania upłynął bezskutecznie 18 października 2019 r.
Bezspornym jest, że do dnia wydania niniejszego wyroku Prezydent [...] nie rozpoznał tego wniosku. Skoro zatem Prezydent [...] w terminie wyznaczonym wyrokiem z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 57/19 nie rozpoznał wniosku, to żądanie wymierzenia Prezydentowi grzywny jest zasadne. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych, czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej.
Mając na względzie zasadność skargi, jak również okres niewykonania przez organ prawomocnego wyroku z 11 stycznia 2019 r., Sąd uznał, że dla realizacji represyjnej i dyscyplinującej funkcji adekwatna w okolicznościach rozpoznawanej sprawy będzie grzywna w wysokości 1.000 zł, która mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Powoływanie się przez organ w odpowiedzi na skargę na brak akt sprawy ze względu na konieczność przekazania ich do Sądu nie może stanowić okoliczności usprawiedliwiającej niezałatwienie sprawy w terminie. Brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpatrzenia sprawy. Rzeczą organu jest zorganizować swoją pracę tak, aby pozostawać w posiadaniu samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności przekazania ich innemu organowi czy sądowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 252/17).
Natomiast postępowanie przed Ministrem Finansów zostało zakończone, gdyż jak Prezydent wskazał Minister Finansów decyzją z [...] grudnia 2019 r., utrzymał w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2019 r. Ta ostatnia decyzja, wbrew stanowisku z odpowiedzi na skargę, jest ostateczna.
Zgodnie z art. 154 § 2 zd. 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 57/19, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że ustała przyczyna zawieszenia postępowania, a decyzja Ministra wpłynęła do organu [...] grudnia 2019 r. Zważyć należy, że rozpoznanie wniosku w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania nie jest czynnością wymagającą szczególnych działań i gromadzenia dowodów w sprawie.
Sąd wymierzając grzywnę i dokonując oceny bezczynności organu w wykonaniu wyroku uwzględnił okoliczność, że zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6) ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 i poz. 567) oraz ustawą nowelizującą z 31 marca 2020 r. (Dz. U. Nr 568) w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów w postępowaniach administracyjnych ulega zawieszeniu na ten okres (tj. od 14 marca 2020 r.).
Natomiast zgodnie z art. 15 zzs ust. 10 pkt 1) ustawy w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub epidemii przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) art. 15 zzs został uchylony. Zmiana ta weszła w życie 16 maja 2020 r. Jednakże na mocy art. 68 ust. 7 ostatnio wymienionej ustawy, terminy biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy. Oznacza to, że ustanie przyczyny powodującej zawieszenie biegu terminu nastąpiło 23 maja 2020 r. Z powyższych względów przy ocenie bezczynności organu Sąd nie uwzględnił okresu od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.
Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej, gdyż wymierzona grzywna oraz orzeczenie o rażącym naruszeniu prawa stanowią wystarczającą dolegliwość dla organu, mobilizującą go do rozpoznania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Wskazać przy tym należy, że przepis art. 154 § 7 P.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę w treści tego przepisu słowa "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić trzeba, że przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma niejako zrekompensować stratę, jaką poniosła na skutek bezczynności organu.
W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżąca powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją (por. wyrok NSA z 16 V 2017 r., sygn. akt OSK 2934/16).
Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej nie został uzasadniony, a z treści skargi nie wynika, aby skarżąca doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Dlatego w tej części Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd w pkt 1 i 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6, art. 154 § 2 zd. 2 P.p.s.a, w pkt 3 sentencji – na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.