Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z 19 grudnia 2022r. nr SKO/I/I/2729/2022 - po rozpatrzeniu odwołania K. S. (dalej jako skarżąca) - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem M. S..
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Pismem z 3 listopada 2022 r. K. S. wniosła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem M. S..
Do wniosku załączyła orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w dniu [...] czerwca 2017 r. - z którego wynika, że jej mąż został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stale, nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] marca 20101r. Ponadto oświadczyła, że od [...] listopada 2022 r. zawiesiła emeryturę w związku z opieką nad chorym mężem.
Po rozpoznaniu tego wniosku Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] listopada 2022 r., Nr [...] odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem M. S..
Decyzję uzasadnił faktem, iż z załączonego do wniosku orzeczenia nie wynika, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia - art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Ponadto wskazał, że M. S. pozostaje w związku małżeńskim, zaś jego żona K. S. nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym - a więc ma zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ww. ustawy
Od powyższej decyzji K. S. złożyła odwołanie - wnosząc o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznanie organowi I instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji - poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku TK z 21października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z 19 grudnia 2022r. nr SKO/I/I/2729/2022 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem M. S..
W uzasadnieniu podniosło, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 - dalej u.ś.r.) i przywołało treść art. 17 ust. 1 i 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Następnie uznało, że wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia (patrz wyrok NSA z dnia 10.11.2016r. sygn. akt IOSK 1512/16).
Kolegium wskazało, że skarżąca opiekuje się niepełnosprawnym mężem, jednak jest ona emerytką i ma przyznane prawo do emerytury z ZUS, którą od dnia [...] listopada 2022 r. zawiesiła na swój wniosek z dnia [...] września 2022 r.
Jednak sam fakt ustalenia prawa do emerytury wyklucza - zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych - możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Następnie Kolegium stwierdziło, że orzecznictwo w sprawie nie jest jednolite. Znane są mu wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wskazujące na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym pobieraniu emerytury w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 2392/19 - ale wyroki te dotyczą jednostkowych spraw i nie mogą stanowić podstawy do wydania innego orzeczenia niż Organ I instancji w przedmiotowej sprawie.
Dodało, że rozbieżność poglądów prezentowanych w praktyce orzeczniczej organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych i to zarówno na poziomie sądów wojewódzkich, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego - prowadzi do nieakceptowalnych skutków w sferze działania administracji.
Bezsprzecznie organy administracji publicznej w myśl art. 6 k.p.a. muszą działać na podstawie przepisów prawa. Niezależnie od stopnia społecznej akceptacji rozwiązań ustawowych nie można uznać, że pewne przepisy prawa mogą mieć mniejszą lub większą moc obowiązującą. Co więcej, na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozwala również wykładnia prokonstytucyjna. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, nie można z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem. Stosowanie prawa nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/01 991/17, CBOSA).
Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1334/20 stwierdził: "Sąd pierwszej instancji, podobnie jak organy, prawidłowo wywiódł, że treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury. Świadczy o tym nie tylko wynik wykładni językowej, ale również rezultaty wykładni funkcjonalnej i celowościowej którą, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przeprowadził Sąd pierwszej instancji Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, J.Sapeta /w:/ K. M. K. (red.). Ustawa o świadczeniach rodzinnych - komentarz do art. 17, lex 2015). Ten cel, w ocenie Sądu drugiej instancji, nie może być zrealizowany w sytuacji gdy dana osoba ma ustalone prawo do emerytury."
Zatem brak jest podstaw prawnych, uzasadniających "uzupełnienie" woli ustawodawcy poprzez przyznanie uprawnień, które nie zostały przewidziane w przepisach prawa.
Świadczenie pielęgnacyjne jest adresowane do tych opiekunów, którzy z uwagi na zakres sprawowanej opieki muszą zrezygnować z pracy zarobkowej. Przyznawane świadczenie stanowić ma rekompensatę za utracony zarobek w związku z rezygnacją z pracy. Państwo w ten sposób wynagradza opiekunów, którzy nie mogą wykonywać pracy zarobkowej z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że skarżąca posiada przyznane prawo do emerytury i zawiesiła jej pobieranie od [...] listopada 2022r.
Jednakże niepełnosprawność męża została ustalona od [...] marca 2011r. i nie wykazano, aby skarżąca zaprzestała pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Skarżąca - na której, zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny wobec męża - opiekuje się nim, jednak nie zrezygnowała z pracy aby zająć się chorym mężem i nie utraciła żadnego zarobku. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyraźnie wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli osoba nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Na zakończenie Kolegium wskazało, że decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową i organ nie ma możliwości przyznania świadczenia biorąc pod uwagę sytuację wnioskodawcy. Kolegium - nie kwestionując faktu sprawowania opieki przez skarżącą nad niepełnosprawnym mężem - orzeka na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a te nie pozwalają na pozytywne rozpatrzenie odwołania skarżącej.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nie uwzględnienie okoliczności, iż wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,
Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi przedstawiła argumentacją na poparcie zarzutów skargi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Stwierdziło, że nie podzieliło stanowiska organu I instancji, gdyż przepis art. 17 ust. 1 b nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednakże już sam fakt ustalenia prawa do emerytury, czyli nawet nie fakt pobierania emerytury wyklucza - zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych - możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując pod tym kątem oceny Sąd uznał, że skarga jest zasadna.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z 19 grudnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2022 r., o odmowie przyznania K. S. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem M. S..
Stan faktyczny ustalony w sprawie jest bezsporny i nie był kwestionowany przez żadną ze stron tego postępowania.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), dalej jako u.ś.r.
W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury.
Zatem istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni tego przepisu, który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji.
Organy orzekające w sprawie - poprzestając na literalnym brzmieniu (wykładni językowej) tego przepisu - przyjęły, że w sytuacji, gdy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne.
Ponadto stwierdziły, że nie można - z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną - nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem. Stosowanie prawa nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Brak jest zatem podstaw prawnych, uzasadniających "uzupełnienie" woli ustawodawcy poprzez przyznanie uprawnień, które nie zostały przewidziane w przepisach prawa.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że - gdyby brać pod uwagę tylko literalną wykładnię przepisu tj. art. 17 ust. 5 pkt 1a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury - organy obu instancji wydały decyzję zgodną z brzmieniem tego przepisu.
Jednakże należy zważyć na - aktualnie już utrwalone - stanowisko sądów administracyjnych, a przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się bowiem na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, systemowej i funkcjonalnej (por. wyroki NSA: z 28 VI 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 I 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 IV 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; z 27 V 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z 24 VIII 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20). Wskazuje się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw celowościowych, funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09). Wykładnia językowa ogranicza się bowiem li tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka, w którym został on sporządzony.
Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 - wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powinna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa.
W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych (2003 r.) wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego i wysokość innych świadczeń pozbawiających prawa do świadczenia pielęgnacyjnego były niższe niż najniższa emerytura. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...]zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury.
Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej.
W niniejszej sprawie należy domniemywać - mając na uwadze fakt zawieszenia przez skarżącą pobierania emerytury - że wysokość jej emerytury jest niższa od wnioskowanego świadczenia.
Zatem za słuszną uznać należy tezę, że narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej, niż to świadczenie.
Istotne z punktu widzenia sprawy są zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).
Zważyć należy, że celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu.
Ustawodawca zróżnicował sytuację osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że po pierwsze, tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, po drugie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a po trzecie, tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.
W związku z tym zróżnicowaniem wskazać należy, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09; z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12; z 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 oraz z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
W ocenie Sądu, brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany był pogląd, że w takiej sytuacji organ powinien przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia i pobieraną emeryturą (por. wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19).
Jednakże w późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 i z 24 sierpnia 2020r., sygn. akt I OSK 650/20).
Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania, np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IVSA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19).
Sąd w niniejszym składzie stanowisko to w pełni podziela.
Powyższe przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń - pielęgnacyjnego lub emerytalnego.
Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną.
Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. 2020 r., poz. 53 - dalej u.e.r.f.u.s.). Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.o.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw.
Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury.
Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. musi być interpretowana, jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.
Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20).
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury - od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.
Przy czym w niniejszej sprawie skarżąca dokonała już wyboru i zawiesiła swoje prawo do emerytury z dniem [...] listopada 2022 r.
Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn uznać należy, że organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Sąd pragnie też zwrócić uwagę na fakt, iż organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na także treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Należy przyjąć, że małżonkowie zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązani są, każdy według swych sił oraz możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli (art. 27 k.r.o.). Także zgodnie z art. 23 k.r.o. małżonkowie obowiązani są do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli.
Z postanowień powyższych przepisów wywieść należy, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji, który sprowadza się również do obowiązku opieki nad chorym czy niepełnosprawnym małżonkiem. Nie można zatem przyjąć, że kwestie obowiązku alimentacyjnego, należy wyłącznie rozpoznawać w kontekście art. 128 k.r.o. Stanowisko takie niejednokrotnie już przedstawiały w swych orzeczeniach sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11.03.2014 r., sygn. akt II SA/Ol 979/13, wyrok NSA z dnia 19.07.2013 r., sygn. akt I OSK 2401/12).
Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Z doświadczenia życiowego wynika, że małżonek przede wszystkim i w pierwszej kolejności jest obowiązany do opieki i pomocy osobie niepełnosprawnej. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla innych krewnych takiej osoby, nawet spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu, ma miejsce dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie tej opieki sprawować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Pozbawianie w tej sytuacji małżonka realnej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, przez interpretację norm prawnych dopuszczającą wykluczenie go z grona osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy żyją bliscy krewni niepełnosprawnego współmałżonka, byłoby działaniem na szkodę rodziny jaką tworzą małżonkowie, czego nie da się zaakceptować w świetle norm konstytucyjnych.
Przyjąć należy, że kategoria innych osób, na których zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy ciąży obowiązek alimentacyjny obejmuje przede wszystkim współmałżonka osoby wymagającej opieki. Natomiast analiza art. 17 ust. 1a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że przepis ten dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego.
Również negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zawarta w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. nie dotyczy, zdaniem Sądu, małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Pogląd ten należy zresztą uznać za ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. I OSK 2623/12).
Odmienne stanowisko prowadziłoby w istocie do sytuacji, w której osoby niepełnosprawne wymagające opieki oraz ich rodziny, pozostawałyby bez wsparcia ze strony państwa tylko dlatego, że mają małżonków, którzy wykonując w istocie obowiązki nałożone przepisami prawa, sprawują nad tymi osobami opiekę. Pozostawałoby to również w sprzeczności z fundamentalną zasadą ochrony małżeństwa i rodziny wyrażoną w art. 18 Konstytucji RP. Tym samym wykluczałoby małżonka osoby niepełnosprawnej z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego - co oznaczałoby dyskryminację, na gruncie ustawy, osób pozostających w związkach małżeńskich.
Należy także podnieść, że organ II instancji - w przeciwieństwie do organu I instancji - nie kwestionował uprawnień małżonka do świadczenia pielęgnacyjnego.
W zasadzie nie zakwestionował też faktu sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem - podczas gdy organ I instancji nie dokonał wiążących ustaleń w tym zakresie.
Natomiast Kolegium podniosło, że niepełnosprawność męża skarżącej została ustalona od [...] marca 2011r. i nie wykazano, aby skarżąca zaprzestała pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Dodało, że skarżąca - na której, zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny wobec męża - opiekuje się nim, jednak nie zrezygnowała z pracy aby zająć się chorym mężem i nie utraciła żadnego zarobku. Tymczasem przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyraźnie wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli osoba nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Podsumowując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, co powoduje, że decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie dokonały bowiem błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią one stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu i odniosą się do zarzutów organów obu instancji.
Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzek, jak w sentencji wyroku.