Uzasadnienie
Wnioskiem z 30 grudnia 2008 r. B. B. (Skarżąca), wystąpiła do Wojewody [...] (Wojewoda) o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. B. nieruchomości w gminie G. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
W toku postępowania Wojewoda ustalił, że nieruchomość pozostawił J. B., a nie S.B., jak podano we wniosku o wydanie decyzji.
Następnie wezwaniem z [...] września 2016 r., Wojewoda wezwał Skarżącą, na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.), powoływana dalej jako "ustawa zabużańska" do złożenia brakujących dokumentów i oświadczeń, w terminie 6 miesięcy, od dnia doręczenia wezwania. W wezwaniu tym wyszczególniono dokumenty, jakie należy dołączyć do wniosku. Jednocześnie Wojewoda poinformował, że gdy zebranie brakujących dowodów w ww. okresie byłoby niemożliwe, zgodnie z art. 98 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), powoływana dalej jako "K.p.a." - organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona.
W odpowiedzi na powyższe Skarżąca, pismem z [...] marca 2017 r. (data wpływu do organu [...] kwietnia 2017 r.) wniosła o zawieszenie postępowania w związku ze złożeniem wniosków do Archiwum Państwowego we W. i Archiwum Akt Nowych w W. o uzyskanie dokumentów.
Na skutek powyższego wniosku Wojewoda, postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], zawiesił na wniosek Skarżącej, w trybie art. 98 § 1 K.p.a., postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ w treści postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 98 § 2 K.p.a., że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.
Następnie Wojewoda, decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wskazał, że Skarżąca w określonym kodeksowo trzyletnim terminie - nie zwróciła się do organu o podjęcie zawieszonego postępowania. Organ zaznaczył przy tym, że trzyletni termin na wniesienie przez stronę wniosku o podjęcie postępowania w normalnych okolicznościach powinien był upłynąć z dniem 27 kwietnia 2020 r. Jednakże fakt wstrzymania biegu terminów procesowych w postępowaniu spowodowany stanem epidemii ogłoszonym z powodu COVID spowodował prolongatę powyższego terminu. Terminy procesowe nie biegły bowiem (to znaczy z mocy prawa nie rozpoczynały się lub uległy zawieszeniu) w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.
Wojewoda zaznaczył również, że termin przewidziany przepisem art. 98 § 2 K.p.a. jest terminem procesowym, aczkolwiek orzecznictwo sądowe i doktryna prawa zgodnie przyjmują, że termin ten ma charakter prekluzyjny. Do terminu tego w niniejszej sprawie doliczono zatem okres czasu wynikający ze wstrzymania biegu terminów procesowych, lecz termin zdążył definitywnie upłynąć przed dniem wydania niniejszej decyzji.
Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania i o podjęcie zawieszonego postępowania. Jednocześnie Skarżąca wniosła o zwrócenie się do Prokuratury Rejonowej w B. o udostępnienie akt [...], celem ustalenia okoliczności uzasadniających złożenie niniejszego odwołania. W uzasadnieniu wskazała, że udzieliła pełnomocnictwo do zajmowania się sprawą od strony formalnej – E. S. Wskazała, że w 2018 r. przeciwko tej osobie było prowadzone postępowanie karne o przywłaszczenie lub zniszczenie dokumentacji związanej z tymże postępowaniem lecz zostało ono umorzone.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister), decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę.
Minister odnosząc się do żądań Skarżącej wskazał, że 3-letni termin, o którym mowa w art. 98 § 2 K.p.a., ma charakter prekluzyjny, co powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie staje się bezskuteczna oraz nie jest również możliwe przywrócenie tego terminu i to niezależnie od przyczyn, które spowodowały, że strona terminu nie dochowała. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy, przekroczenie ww. 3-letniego terminu powoduje uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane
Jednocześnie Minister odnosząc się do działań pełnomocnika Skarżącej stwierdził, że brak jest w aktach sprawy dokumentów potwierdzających udzielenie przez Skarżącą pełnomocnictwa do zajmowania się przedmiotową sprawą, ponadto wszelka korespondencja w sprawie kierowana była na adres Skarżącej. Wskazał także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych została ugruntowana zasada, że strona ponosi wszelkie skutki działań pełnomocnika, dotyczy to także negatywnych skutków uchybień lub czynności wadliwie dokonanych.
Z tych wszystkich względów, w ocenie Ministra, prawidłowo Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca prawidłowo pouczona, w ustawowym terminie nie zwróciła się z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- 1) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a., zwłaszcza poprzez brak zwrócenia się do prokuratury o wnioskowane akta sprawy karnej;
- 2) naruszenie art. 8 i 107 § 3 K.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a w szczególności niewyjaśnianie dlaczego organ przyjął, że w niniejszej sprawie należy utrzymać w mocy decyzję organu I instancji;
- 3) niedostrzeżenie przez organ II instancji naruszenia przez organ I instancji podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 8, 9 K.p.a. przez niepoinformowanie Skarżącej o skutkach upływu terminu 3-letniego od daty zawieszenia postępowania;
- 4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo jej wad wskazanych powyżej;
- 5) naruszenie art. 98 § 2 K.p.a., przez błędne uznanie go za termin prekluzyjny i błędne liczenie daty upływu trzech lat od daty doręczenia stronie postanowienia zamiast od daty wydania przez organ postanowienia w sprawie;
- 6) brak poinformowania strony o możliwości zaznajomienia się z materiałami postępowania przed jego zamknięciem i umorzeniem;
- 7) brak rozpatrzenia odwołania w całości i brak odniesienia się do kwestii postępowania karnego, toczącego się w sprawie o zniszczenie lub przywłaszczenie dokumentów oraz brak zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu z tejże przyczyny (do wyjaśnienia), a który to wynik postępowania karnego miał wpływ na wynik przedmiotowej spawy, a co za tym idzie, brak zwieszenia postępowania z urzędu i jednocześnie umorzenie postępowania z powodu braku wniosku o podjęcie ze strony skarżącej, która nie dysponowała stosowną dokumentacją), mimo, iż w sytuacji gdy toczyło się postępowanie karne, postępowanie administracyjne winno być zawieszone z urzędu albowiem jego wynik miał wpływ na przedmiotową sprawę.
Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji obu instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 19 kwietnia 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), o czym poinformowano strony postępowania zakreślając termin 7 dni na ewentualne przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie.
Skarżąca podtrzymała stanowisko w wyrażone w skardze w piśmie z [...] kwietnia 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
W ocenie Sądu, zarówno decyzja Ministra, jak i decyzja Wojewody odpowiadają prawu.
W sprawie bezsporne jest, że postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty zawieszone zostało przez Wojewodę, postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], na wniosek Skarżącej z [...] marca 2017 r., Wniosek ten był reakcją Skarżącej na wezwanie organu z [...] września 2016 r., którym to organ wezwał Skarżącą, na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy zabużańskiej do złożenia brakujących dokumentów i oświadczeń, w terminie 6 miesięcy, od dnia doręczenia wezwania. W wezwaniu tym organ wyszczególnił dokumenty, jakie należało dołączyć do wniosku. Jednocześnie Wojewoda poinformował Skarżącą, że gdy zebranie brakujących dowodów w ww. okresie byłoby niemożliwe, zgodnie z art. 98 § 1 K.p.a. -organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona.
Postanowienie to jak wynika z akt administracyjnych sprawy zostało doręczone Skarżącej [...] kwietnia 2017 r.
Ponadto z treści ww. postanowienia wynika, że Skarżącą została prawidłowo pouczona o treści art. 98 § 2 K.p.a., powołanego w uzasadnieniu ww. postanowienia. Z treści postanowienia o zawieszeniu postępowania wynika również, że Wojewoda zawarł informację, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.
Organ dopełnił zatem obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak wymaga tego przepis art. 9 K.p.a.
W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało zawieszone na wniosek Skarżącej, w związku z koniecznością wykonania wezwania z [...] września 2016 r., organ nie miał obowiązku ponownego informowania strony o treści art. 98 § 2 K.p.a.
W sytuacji, gdy strona wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność wykonania wezwania organu w zakresie zgromadzenia dokumentów, a postępowanie zostało zgodnie z żądaniem strony zawieszone, to od woli strony zależało następnie, czy to postępowanie będzie się toczyło. W doktrynie wskazuje się, że oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność strony, która złożyła żądanie zawieszenia postępowania (v. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, str. 386).
W sytuacji zatem, gdy strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa, o którym była prawidłowo pouczona i nie zażądała podjęcia postępowania, zasadnie organ przyjął, iż żądanie wszczęcia postępowania zostało wycofane.
Postanowienie o zawieszeniu postępowania z [...] kwietnia 2017 r. doręczone zostało osobiście Skarżącej [...] kwietnia 2017 r. Termin 3-letni od tego dnia upłynąłby [...] kwietnia 2020 r., jednakże jak słusznie wskazał organ w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. miało miejsce wstrzymanie biegu terminów procesowych w postępowaniu spowodowany stanem epidemii ogłoszonym z powodu COVID, a wiec w okresie tym terminy nie biegły. A zatem termin ten upłynął dopiero w czerwcu 2020 r., czyli przed wydaniem zaskarżonej decyzji z [...] września 2020 r.
W sprawie nie jest sporne, że w tym okresie Skarżąca nie wniosła do organu o podjęcie zawieszonego postępowania. Prawidłowo zatem Wojewoda stwierdził, iż zaszła podstawa do wydania decyzji umarzającej postępowanie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 98 § 2 K.p.a., w przypadku, gdy strona nie zwróciła się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia uważa się za wycofane, zasadnie organ zastosował przepis art. 105 § 1 K.p.a.
Zgodzić się należy również z rozważaniami organu w zakresie wniosku Skarżącej o przywrócenie terminu. Sąd wskazuje, że termin określony w art. 98 § 2 K.p.a. jest terminem prekluzyjnym, który nie podlega przywróceniu. Jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie staje się bezskuteczna.
Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko Ministra zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że w orzecznictwie sądów administracyjnych została ugruntowana zasada, że strona ponosi wszelkie skutki działań pełnomocnika, dotyczy to także negatywnych skutków uchybień lub czynności wadliwie dokonanych. Słusznie organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających udzielenie przez Skarżącą pełnomocnictwa do zajmowania się przedmiotową sprawą, a wszelka korespondencja w sprawie kierowana była tylko i wyłącznie na adres Skarżącej.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
- - ---------------------- 6