Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 7 grudnia 2022 r., nr SKO/4111/853/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również jako: "Kolegium", organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania D. K. (dalej również jako: "wnioskodawca", "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. (dalej również jako: "organ I instancji") z 19 października 2022 r., nr OPS.DW.553.6102022, w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego.
Decyzja Kolegium została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
W dniu 22 sierpnia 2022 r. D. K. złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego wskazując jako główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego kocioł na paliwo stałe.
Burmistrz Miasta i Gminy C. decyzją z 19 października 2022 r. odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia w formie dodatku węglowego.
D. K. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji wnosząc o jej uchylenie oraz wyjaśniając, że posiada kocioł na paliwo stałe od wielu lat i w tym piecu opala dostępnymi paliwami stałymi. Poinformował, iż opala zarówno węglem jak i drewnem. W deklaracji CEEB podał tylko drewno ponieważ został błędnie pouczony, że wystarczy wskazać tylko jedno paliwo, w związku z czym tak zrobił.
Decyzją z 7 grudnia 2022 r., Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Przytaczając przepisy ustawy o dodatku węglowym - przy uwzględnieniu dokonanych przez ustawodawcę zmian - organ odwoławczy podkreślił, że co do zasady wpisanie bądź zgłoszenie głównego źródła ogrzewania do CEEB uprawniające do przyznania dodatku węglowego powinno być zrealizowane do dnia 11 sierpnia 2022 r. Termin ten nie dotyczy nowych źródeł ogrzewania, tj. wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do CEEB (o których mowa w art. 27g ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków).
Jednocześnie nowe zasady wprowadzone przepisami ustawy nowelizującej z dnia 27 października 2022 r. umożliwiają przyznanie dodatku również gdy źródło ogrzewania zostało wpisane/zgłoszone do CEEB po 11 sierpnia 2022 r. lub gdy w ogóle nie zostało wpisane/zgłoszone. Kolegium zaznaczyło ponadto, że dodatek węglowy może zostać przyznany także gdy źródłem ogrzewania jest kocioł wielopaliwowy, który zgodnie z deklaracją CEEB może być zasilany węglem. Przy czym dodatek może być przyznany tylko jeżeli źródło to jest faktycznie zasilane węglem. Wnioskodawca składając wniosek o wypłatę dodatku węglowego oświadcza z kolei, pod rygorem odpowiedzialności karnej, że wykorzystywane przez niego źródło ogrzewania jest głównym źródłem ogrzewania a wykorzystywane prze niego paliwo to węgiel kamienny, brykiet lub pellet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego.
Zatem do otrzymania dodatku węglowego niezbędne jest wykazanie w ewidencji CEEB, iż w kotle na paliwo stałe stosowane jest paliwo wymienione w art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym, tj. węgiel kamienny, brykiet lub pellet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego.
Mając na uwadze ustalony w przedmiotowej sprawie stan faktyczny Kolegium zważyło, że D. K. złożył 22 sierpnia 2022 r. wniosek o dodatek węglowy, a głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego wnioskodawcy jest kocioł na paliwo stałe. W ocenie organu odwoławczego bezspornym jest, że skarżący w deklaracji z 27 maja 2022 r. wykazał drewno kawałkowe jako paliwo stałe stosowane przez niego w kotle, a które to paliwo nie znajduje się w katalogu paliw stałych wymienionych w art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym. Jednocześnie Kolegium podniosło, że deklaracja D. K. została złożona pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywego oświadczenia. Przy czym z treści tej deklaracji w żaden sposób nie wynika, iż jako rodzaj paliwa należy wskazać akurat to paliwo, które jest stosowane w momencie jej wypełniania.
Dodatkowo organ odwoławczy zaznaczył, że znowelizowane ustawą z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 poz. 2236) przepisy ustawy o dodatku węglowym nie przewidują możliwości przyznania tego dodatku w przypadku, gdy po 11 sierpnia 2022 r. dokonano modyfikacji złożonej deklaracji CEEB, która stworzyła możliwość uzyskania ww. dodatku. Art. 2 ust. 15g powołanej ustawy nowelizującej nie daje bowiem możliwości przyznania dodatku węglowego w przypadku, gdy w ramach prowadzonej przez gminę weryfikacji stwierdzone zostanie, że zgłoszona do CEEB zmiana deklaracji po 11 sierpnia 2022 r. nie odpowiada stanowi faktycznemu lub jest dokonywana wyłącznie w celu nabycia prawa do dodatku (np. zmiana w CEEB kotła gazowego na kocioł na paliwo stałe, zmiana w CEEB paliwa wykorzystywanego w wpisanym już w CEEB kotle na paliwo stałe - np. z drewna na węgiel).
Odnosząc się z kolei do podniesionych w odwołaniu zarzutów D. K. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie miał obowiązku wzywać wnioskodawcy do zmiany deklaracji dotyczącej źródeł ciepła. Stosownie bowiem do treści art. 27g ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów właściciel lub zarządca budynku lub lokalu składa do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o źródłach ciepła lub źródłach spalania paliw, o których mowa odpowiednio w art. 27a ust. 2 pkt 1 lit. a i c, w terminie 14 dni od dnia pierwszego uruchomienia tego źródła ciepła lub źródła spalania paliw.
Nadto według art. 27g ust. 3a cytowanej ustawy deklarację taką składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywego oświadczenia. Przy czym organ I instancji nie był zobowiązany do wzywania skarżącego do zmiany deklaracji tak aby jej treść odpowiadała warunkom niezbędnym do otrzymania dodatku węglowego. Ponadto przytoczone przepisy nie obligują organu I instancji do weryfikacji jaki rodzaj kotła na paliwo stale deklarujący posiada gdyż deklarację składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej.
Reasumując Kolegium stwierdziło, że słusznie organ I instancji przyjął, iż skarżący nie spełnia warunków do przyznania dodatku węglowego.
W skardze na decyzję Kolegium z 7 grudnia 2022 r. skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w odwołaniu. Wskazał dodatkowo, że w dniu rozpoznania odwołania Kolegium nie wzięło pod uwagę złożonej przez niego deklaracji z 17 listopada 2022 r. dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, w której dokonał zmiany wskazując, iż źródłem ogrzewania budynku skarżącego jest węgiel i paliwa węglopodobne i drewno kawałkowe. Skarżący podkreślił ponadto, że po złożeniu przez niego deklaracji urząd nie zweryfikował stanu faktycznego, a więc nie podjęto żadnych działań celem ustalenia czym rzeczywiście ogrzewany jest budynek. W konkluzji skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu dodatku węglowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 5 sierpnia 2022 r.".
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Z kolei art. 2 ust. 3 ustawy stanowi, że przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego.
W niniejszej sprawie skarżący w dniu 27 maja 2022 r. złożył do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków deklarację (dalej zwaną "deklaracją CEEB"), w której jako rodzaj paliwa stałego stosowanego w kotle na paliwo stałe zgłosił "drewno kawałkowe" (rubryka B03 deklaracji).
Kolegium podzieliło ocenę organu pierwszej instancji, że skoro zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy uprawnionymi do dodatku węglowego są osoby prowadzące gospodarstwo domowe, którego głównym źródłem ciepła jest spalanie węgla kamiennego, brykietu lub peletu zawierającego co najmniej 85% węgla kamiennego, a w złożonej do dnia 11 sierpnia 2022 r. deklaracji CEEB jako rodzaj paliwa skarżący wskazała "drewno kawałkowe", to wnioskowany dodatek mu nie przysługuje.
Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przedwcześnie organy odmówiły skarżącemu przyznania wnioskowanego dodatku węglowego.
Jak bowiem wynika z akt sprawy weryfikacji wniosku skarżącego o przyznanie przedmiotowego dodatku organ dokonał poprzez proste porównanie danych wskazanych w deklaracji CEEB oraz art. 2 ust. 3 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. Kolegium pominęło jednak, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji ww. ustawa zawierała znajdujące zastosowanie w sprawie regulacje zawarte w art. 2 ust. 15a – 15e. Wskazane przepisy zostały dodane do ustawy o dodatku węglowym na mocy art. 50 ust. 1 pkt g ustawy z 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r., poz. 1967), zwanej dalej "ustawą z 15 września 2022 r." Zgodnie z art. 64 ustawy z 15 września 2022 r. weszła ona w życie w dniu 20 września 2022 r. Z kolei art. 52 ustawy z 15 września 2022 r. stanowi, że do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzonych na podstawie ustawy o dodatku węglowym, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą z 15 września 2022 r. Wobec wszczęcia niniejszego postępowania na wniosek skarżącego z 22 sierpnia 2022 r. nie budzi wątpliwości, że przepisy dodane do ustawy z 5 sierpnia 2022 r. wspomnianą nowelizacją znajdą zastosowanie w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 2 ust. 15a ustawy, dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768), 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2021 ze zm.) oraz 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).
Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że o ile deklaracja CEEB jest podstawowym dokumentem, na podstawie którego organ dokonuje weryfikacji wniosku o przyznanie dodatku węglowego, to nie jest to jedyny dowód podlegający uwzględnieniu. Organ może bowiem weryfikować wniosek o wypłatę dodatku węglowego w oparciu o dokumenty wskazane przykładowo w art. 2 ust. 15a ustawy. Katalog zawarty w tym przepisie ma charakter otwarty, o czym świadczy użyte w nim sformułowanie "w szczególności". Powyższe nie wyklucza zatem innych rodzajów dokumentacji, z których wywieść można okoliczności istotne dla wyniku sprawy o przyznanie dodatku węglowego. W niniejszej sprawie skarżący w odwołaniu wyjaśnił, że użytkowany kocioł na paliwo stałe jest przystosowany do palenia węglem i drewnem. Wobec jednak błędnego pouczenia wskazał w deklaracji CEEB tylko jeden rodzaj paliwa tj. drewno. Jednak w deklaracji z 17 listopada 2022 r. wskazał obok drewna także węgiel i paliwa węglopochodne jako rodzaj stosowanego w kotle paliwa.
Organ odwoławczy stwierdził jedynie, że wobec złożonej deklaracji CEEB i braku jej modyfikacji w terminie do 11 sierpnia 2022 r. wnioskowany dodatek skarżącemu nie przysługuje. Sąd podkreśla, że wnioskodawca nie musi posiadać fachowej wiedzy w zakresie kwalifikacji danych paliw stałych. Deklaracja CEEB, choć "w szczególności" brana pod uwagę przez organ podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, nie jest w przepisach ustawy, co już podkreślono wyżej, opisywana jako jedyny dokument podlegający analizie organu w związku z wnioskiem o przyznanie dodatku węglowego. Tego jednak organ pierwszej instancji nie dostrzegł, a stanowisko to podzielił organ odwoławczy.
Kolegium całkowicie pominęło twierdzenia skarżącego, że paliwem wykorzystywanym w kotle ogrzewającym jego gospodarstwo domowe jest węgiel. Organy nie wezwały skarżącego o ewentualne dodatkowe wyjaśnienia w tym zakresie, np. poprzez przedłożenie dokumentacji dotyczącej faktur za zakup węgla.
Organy nie skorzystały ponadto z możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, do czego upoważniał art. 2 ust. 15b ustawy (również dodany ustawą z 15 września 2022 r.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych; przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c), a w toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d). "Wątpliwości co do gospodarstwa domowego wnioskodawcy" w zakresie w jakim dotyczą rodzaju wykorzystywanego paliwa są, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wyraźne, a to w świetle treści wniosku z 22 sierpnia 2022 r. (w którym skarżący wskazywał, że korzysta z kotła na paliwo stałe w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy.), deklaracji z 27 maja 2022 r. (gdzie wskazał, że stosuje drewno kawałkowe), jak też stanowiska wyrażonego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Powyższe powinien uwzględnić organ odwoławczy.
W ocenie Sądu, literalne podejście do brzmienia przepisów ustawy nie jest uzasadnione w kontekście celów tej regulacji. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy (druk IX.2471), (...) projektowana regulacja ma na celu zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Proponowane wsparcie finansowe w postaci dodatku węglowego wspomoże budżety domowe oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego.
Tym samym przyczyni się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej na te z gospodarstw domowych, dla których główne źródło ciepła zasilane jest paliwami stałymi. Proponowane rozwiązania związane z wypłatą dodatku węglowego uzupełniono o inne regulacje, o tożsamym celu, czyli zwiększeniu bezpieczeństwa energetycznego państwa".
Z powyższego wynika, że ratio legis wprowadzonego ustawą świadczenia koncentruje się na udzieleniu pomocy w postaci dodatku węglowego jak największej liczbie gospodarstw domowych, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Potwierdza to również treść art. 2 ust. 15f i 15g ustawy (wprowadzonych nowelizacją ustawy z dniem 3 listopada 2022 r. na mocy ustawy z 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych). Zgodnie z powyższymi przepisami dodatek węglowy przyznaje się, w opisanych tam okolicznościach, nawet w sytuacji niezłożenia wniosku przez stronę oraz niezgłoszenia lub niewpisania głównego źródła ogrzewania w deklaracji CEEB, a które to przepisy przewidują w tym zakresie działanie organu z urzędu. Przepisy te obowiązywały już na etapie wydawania decyzji przez organ odwoławczy.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie spełnia celów ustawy takie postępowanie organu rozpoznającego wniosek o przyznanie przewidzianego w niej świadczenia, w którym kwestia zgodnego z prawdą oznaczenia rodzaju paliwa w formularzu deklaracji ma prymat nad faktycznym stanem rzeczy w zakresie rodzaju wykorzystywanego paliwa.
Celem instrumentów określonych w art. 2 ust. 15 oraz 15a i 15b i nast. jest umożliwienie organowi dokonania wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego w zakresie przesłanek umożliwiających przyznanie wnioskowanego dodatku. Ponadto, rozpoznając sprawę z wniosku o ten dodatek organ związany jest ogólnymi zasadami postępowania dowodowego opisanymi w k.p.a. Organ winien zatem w toku postępowania stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 § 1 k.p.a.). Organ winien ponadto działać w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także należycie i wyczerpującego informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.).
Jednocześnie, zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że organy obu instancji nie podjęły próby wyjaśnienia wątpliwości związanych ze sprzecznymi oświadczeniami skarżącego w deklaracji CEEB i we wniosku, a także stanowiska wyrażonego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Organy nie wykorzystały instrumentów procesowych przewidzianych w art. 2 ust. 15 i nast. ustawy o dodatku węglowym. Nie wezwały skarżącego do złożenia stosownych wyjaśnień, nie poinformowały również o okolicznościach mających wpływ na możliwość pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji.
Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną i wskazania Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.