Uzasadnienie
A. B. (dalej jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent" lub "organ") wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 509/15, mocą którego Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] pochodzącej z "Tabeli likwidacyjnej wsi [...]", w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że mimo upływu terminu do wydania decyzji, skierowanych do organu wezwań do wykonania wyroku oraz wymierzenia już dwukrotnie przez Sąd grzywny w związku z jego niewykonaniem, organ nadal pozostaje w bezczynności.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości; przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zauważył, że akta administracyjne niniejszej sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1691/19, którym wymierzono organowi grzywnę za niewykonanie wyroku z 18 września 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 509/15, wpłynęły do organu w dniu 30 stycznia 2020 r., zaś już w dniu 31 stycznia 2020 r. skarżąca wniosła kolejną skargę na niewykonanie tego wyroku. W ocenie Prezydenta, aktywność procesowa skarżącej koliduje z możliwością przedsięwzięcia czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie. Wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym powinno bowiem opierać się o oryginalną dokumentację dotyczącą nieruchomości, albowiem jest ona zbyt istotna i skomplikowana, aby móc prowadzić postępowanie opierając się o akta zastępcze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest częściowo uzasadniona.
Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Z powołanego art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że wyrokiem z 18 września 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 509/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na bezczynność Prezydenta i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku.
Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi.
Jak wynika z analizy akt sprawy, odpis prawomocnego wyroku z 18 września 2015 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały Prezydentowi w dniu 13 stycznia 2016 r. Termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynął zatem w dniu 13 maja 2016 r. Tymczasem do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi grzywny, tj. do 25 sierpnia 2020 r., organ administracji publicznej nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem.
Z analizy akt administracyjnych wynika ponadto, że w sprawie spełniony został również drugi warunek dopuszczalności skargi, określony w powołanym art. 154 § 1 p.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżącej z [...] grudnia 2019 r., którym wezwano Prezydenta do wykonania wyroku z 18 września 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 509/15. Nie ulega więc wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie Prezydentowi grzywny.
Stosownie natomiast do treści art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 18 września 2015 r., okoliczność że jest to już trzecia skarga w przedmiocie niewykonania tego wyroku (wyrokami z 10 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1953/16 i z 30 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1691/19 wymierzono organowi grzywny w wysokości po 2000 zł) oraz fakt, że organ do dnia wyrokowania nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1000 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta za niewykonanie ww. wyroku.
Ustalając wysokość powyższej grzywny Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że ostatni z wyroków wymierzających grzywnę (wyrok z 30 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1691/19) doręczony został Prezydentowi wraz z aktami administracyjnymi dopiero w dniu 29 stycznia 2020 r. Z kolei rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga wniesiona została przez skarżącą już w dniu 31 stycznia 2020 r. W tej sytuacji organ nie miał nawet możliwości przeanalizowania dokumentacji zgromadzonej w sprawie, bowiem już w dniu 24 lutego 2020 r. akta administracyjne przekazał ponownie do Sądu.
Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdza jednocześnie, stosownie do treści art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a., czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu w niniejszej sprawie budzi przede wszystkim fakt, że od otrzymania w dniu 13 stycznia 2016 r. odpisu prawomocnego wyroku z 18 września 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 509/15, do dnia 12 lipca 2017 r. (tj. daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem z 10 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1953/16 wymierzającym pierwszą grzywnę), organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Dopiero w dniu [...] sierpnia 2017 r. wystąpił o przedłożenie umowy sprzedaży praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości (akt notarialny z [...] września 2016 r. Rep. A nr [...]), a następnie w dniu [...] września 2017 r. wystąpił do Prokuratury Okręgowej w [...] z zawiadomieniem o możliwości popełnienia przestępstwa polegającego na doprowadzeniu do niekorzystnego rozporządzenia wielkiej wartości mieniem.
Prezydent w dniu [...] stycznia 2019 r. otrzymał postanowienie Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] z [...] grudnia 2018 r. sygn. akt [...] o umorzeniu śledztwa w tej sprawie. Następnie w dniu 4 marca 2019 r. wezwano stronę (M. G.) do przedłożenia dowodu własności potwierdzającego stan własnościowy spornej nieruchomości na dzień [...] listopada 1945 r. O powyższe wystąpiono również w dniu [...] marca 2019 r. do skarżącej, która zgłosiła swój udział w postępowaniu. Ponadto Prezydent zlecił w dniu [...] marca 2019 r. geodecie sporządzenie opinii dotyczącej przedmiotowej nieruchomości (opinię tę otrzymał w dniu [...] sierpnia 2019 r.). W dniu [...] lipca 2019 r. wystosowano kolejne wezwania w sprawie (do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], skarżącej, do sądu wieczystoksięgowego). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Prezydent prowadził postępowanie administracyjne opieszale zwłaszcza, że wniosek o ustalenie odszkodowania pochodzi z 1985 r. Choć organ podejmował czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego, to jednak miało to miejsce w dużych odstępach czasu i nie doprowadziło do zakończenia postępowania.
Za niezasadny Sąd uznał natomiast wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej stosownie do art. 154 § 7 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 154 § 7 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny.
Ma ona niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze w żaden sposób nie wykazano, że skarżąca poniosła szkodę w związku z bezczynnością organu. W tej sytuacji złożony wniosek należało uznać za bezzasadny.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 154 § 1, § 2 i § 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pkt 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na powyższe koszty składa się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.