Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) grudnia 2019 r. nr (...), po rozpatrzeniu odwołania A. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) marca 2019 r. nr (...).
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. A. W. wystąpił do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z dnia [...] sierpnia 1970 r. nr (...), orzekającej o przejęciu przez Skarb Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi (...), w powiecie [...], stanowiącego własność J.W.. Wnioskodawca podniósł, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej wydało w dniu [...] sierpnia 1970 r. jeszcze jedną decyzję (nr (...)), która orzekała o przejęciu przez Skarb Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi (...), stanowiącego własność spadkobierców G. W., użytkowanego przez J. W.. Jednakże obie decyzje w istocie dotyczą tego samego gospodarstwa. Ponadto podniósł, że gospodarstwo nie było opuszczone.
Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda decyzją z dnia (...) marca 2019 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1970 r. [...] dotyczącego gospodarstwa rolnego J. W. podając w uzasadnieniu, że wnioskodawca nie wykazał, aby należał do kręgu spadkobierców po byłym właścicielu, a tym samym nie wykazał interesu prawnego.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem. A. W. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu zarzucił decyzji organu I instancji, że została wydana niezgodnie z treścią wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. Organ bezpodstawnie bowiem uznał, że orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej zostały wydane na dwa różne gospodarstwa i w konsekwencji prowadził dwa odrębne postępowania.
Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew podniesionemu w odwołaniu zarzutowi, wniosek złożony przez A. W. dotyczy dwóch różnych decyzji administracyjnych, które powinny stanowić przedmiot dwóch odrębnych postępowań. Przedmiotowe decyzje posiadają inne znaki (numery), dotyczą innych działek i powierzchni, jak też innych osób. Znajduje to potwierdzenie w ustaleniach Wojewody (...) dokonanych na podstawie rejestru gruntów wsi (...), założonego w 1962 r.:
- - w pozycji rejestrowej nr [...] wymienione były działki nr: (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...) o łącznej powierzchni [...] ha, a jako osobę władającą gruntem wpisano: [...],
- - w pozycji rejestrowej nr [...] wymienione były działki nr: (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...) o łącznej powierzchni [...] ha, a jako osobę władającą gruntem wpisano: J. W. s. G.. Brak jest przy tym podstaw do kwestionowania wartości dowodowej tego urzędowego dokumentu.
Następnie Minister wyjaśnił tryb i zasady prowadzenia postępowania nadzorczego wynikającego z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ II instancji przywołał również treść art. 28, art. 105 kpa i odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wyjaśnił pojęcie interesu prawnego oraz zasady i przyczyny umarzania postępowania administracyjnego przez organ.
W ocenie organu odwoławczego Wojewoda prawidłowo uznał, że wniosek A. W. dotyczy w istocie dwóch różnych spraw i przeprowadził dwa odrębne postępowania. Przedmiot obecnego postępowania stanowi natomiast decyzja o przejęciu gospodarstwa, którego pierwotnym właścicielem był J.W.. W ocenie Ministra z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wnioskodawca nie dokonał czynności mających na celu ustalenie następstwa prawnego po J. W., a zatem nie wykazał, że jest spadkobiercą po J. W. (poprzez uzyskanie stosownego postanowienia o nabyciu praw spadkowych, ewentualnie notarialnego poświadczenia dziedziczenia). Nie mógł tym samym zostać uznany przez organ za stronę postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1970 r. orzekającej o przejęciu przez Skarb Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, stanowiącego własność J. W.. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
W myśl zaś art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W omawianej sprawie organ I instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania, nie zaś postanowienie o odmowie jego wszczęcia. Wynika to stąd, że organ dopiero po wszczęciu postępowania ustalił, że wniosek A. W. dotyczy dwóch odrębnych gospodarstw, należących do dwóch różnych osób – J. W. i J. W. W ocenie Ministra organ I instancji nie naruszył zatem przywołanych przepisów.
Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) grudnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. W. W uzasadnieniu zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- - rozpatrzenie przez organy obu instancji złożonego wniosku niezgodnie z jego treścią, co spowodowało wydanie decyzji w innej sprawie niż był składany wniosek,
- - organy w trakcie prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie nie ujawniły wszystkich istotnych okoliczności przy wydaniu decyzji, nie zostały one przez organy uwzględnione, nie został zgromadzony kompletny materiał dowodowy, materiał dowodowy został oceniony przez organy w sposób wybiórczy, tendencyjnie, z pominięciem dowodów, w postępowaniu organ pominął celowo strony postępowania, których wypowiedzenie w toku postępowania miałyby moc dowodową na okoliczność faktyczną co do przedstawienia przez skarżącego dowodów w toku postępowania,
- - naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez organy obu instancji, zgodnie z którym Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej,
- - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o przekazaniu do ponownego rozpoznania,
- - naruszenie art. 28 kpa polegające na przyjęciu przez organy, że nie skarżący nie ma legitymacji procesowej,
- - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia, czy faktycznie decyzja Powiatowej Rady Narodowej wydana na J.W. dotyczy jego gospodarstwa, czy jego ojca G. W.,
- - naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentów, pomimo iż dokumenty te mają moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nim stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania okoliczności za nieudowodnioną,
- - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 kpa obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa, mimo że organ miał na to pół roku czasu, ponieważ o tak długi okres czasu przedłużył wydanie decyzji,
- - naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie podstawowego dowodu, na podstawie którego organ I instancji uznał, że decyzja Powiatowej Rady Narodowej wydana dla J.W. dotyczy innego gospodarstwa niż wydana dla J.W., mając na uwadze, że organ II instancji pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. przedłużył w sposób nieuzasadniony o następne pół roku rozpatrzenie decyzji Wojewody z dnia (...) marca 2019 r. znak (...) do dnia [...] czerwca 2020 r., która ma ścisły związek z decyzją Wojewody z dnia (...) marca 2019 r. znak (...).
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.
Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 kpa.
W tej sytuacji wyjaśnić należy, że wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania wobec bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1663/15). Podkreślić należy, że na każdym etapie postępowania organ administracji jest obowiązany badać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany, a więc czy może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania.
W szczególności postępowanie należy umorzyć, gdy w toku postępowania okaże się, że osoba, której żądanie spowodowało wszczęcie postępowania, nie legitymuje się interesem prawnym (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 3161/01 oraz 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 640/11, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w (...) z dnia (...) maja 2012 r. sygn. akt (...)). W sytuacji zatem braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia, mamy do czynienia z brakiem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ konkretnej sprawy.
Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest zatem ustalenie organu nadzoru, z którego wynika, że skarżący nie jest legitymowany do wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie dotyczącej oceny prawidłowości wydania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej decyzji z dnia (...) sierpnia 1970 r. nr (...), orzekającej o przejęciu przez Skarb Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, stanowiącego własność J. W. Rozpatrując tę kwestię, wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym).
Stosownie do treści art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Zasadnicze zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie, czy stronie skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. W ocenie Sądu, w tej kwestii organ nadzoru w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dokonał prawidłowej oceny braku po stronie wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji przymiotu strony. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa).
Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący wykazał postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 2012 r. sygn. akt [...], że jest jednym z następców prawnych po swoim ojcu J. W.. Skarżący nie posiada natomiast żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że jest spadkobiercą po stryju J. W., który władał gospodarstwem rolnym przejętym na własność Państwa jako opuszczone na podstawie kwestionowanej przez skarżącego decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia (...) sierpnia 1970 r. nr(...). Stroną postępowania nieważnościowego są strony tzw. postępowania zwykłego (lub ich spadkobiercy) oraz inne osoby, które stosownie do art. 28 kpa wykażą obecnie istnienie po swojej stronie interesu prawnego. W tej sytuacji, w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1970 r. nr (...) interes prawny posiadają spadkobiercy J. W., od którego przejęto gospodarstwo rolne, oraz ewentualne osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowej do tej nieruchomości.
Ponieważ skarżący nie wykazał, aby należał do kręgu spadkobierców po J.W., do którego skierowana została kwestionowana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1970 r. nr (...), ani nie wykazał, aby obecnie przysługiwały mu jakiekolwiek prawa rzeczowe do tej nieruchomości, to brak było podstaw do uznania istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego i dlatego też wszczęte z jego wniosku postępowanie nadzorcze musiało zostać na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzone.
Dodatkowo ze względu na podniesione w skardze zarzuty wyjaśnić należy, że z treści zachowanych w aktach sprawy decyzji o przejęciu na własność Państwa jako opuszczone gospodarstwa rolnego (k-(...) i k-(...) akt adm.) wynika, że co prawda wydane one zostały przez Prezydium Rady Narodowej jednego dnia ([...] sierpnia 1970 r.), jednak decyzje te posiadają różne numery ([...] oraz [...]), dotyczą innych gospodarstw rolnych położonych we wsi (...) (jedno składało się z [...] ha gruntów rolnych, [...] ha łąk, [...] ha lasu, a drugie z [...] ha gruntów ornych [...] ha łąk, [...] ha pastwisk, [...] ha lasu, [...] ha innych gruntów), przejmowane gospodarstwa miały różne powierzchnie (jedno [...] ha drugie [...] ha), różni byli też ich właściciele (władający) należący do rodziny W. (jedno pozostawało we władaniu J. W., a drugie spadkobierców G. W. i pozostawało w użytkowaniu J. W.). Ustalenia te znajdują potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy rejestrze gruntów wsi (...) założonym w 1962 r., w którym pod nr (...) wymienione są działki o nr: (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...) o łącznej powierzchni (...) ha, osoba władającą gruntem: spadkobiercy G. W., użytkownik J. W., natomiast pod osobnym nr (...) wymienione są inne działki o nr: (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...) o łącznej powierzchni [...] ha, osoba władająca gruntem: J.W., syn G. Podkreślić przy tym należy, że skarżący na poparcie swojego stanowiska nie przedstawił żadnych dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę do zakwestionowania wartości dowodowej urzędowego dokumentu, na podstawie którego orzekały organy nadzoru i które potwierdzałyby, że dziadek skarżącego posiadał tylko jedno gospodarstwo rolne i to o powierzchni prawie [...] ha.
Natomiast jako spadkobiercy po J. W. skarżącemu przysługiwał przymiot strony jedynie w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1970 r. nr [...], które organy nadzoru prowadziły jako odrębne postępowanie nadzorcze. Raz jeszcze podkreślić należy, że samo niczym niepoparte przekonanie i twierdzenie skarżącego, że dziadek posiadał jedno gospodarstwo rolne, nie rodzi po stronie skarżącego przymiotu strony postępowania nadzorczego dotyczącego oceny prawidłowości decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1970 r. nr [...].
Podsumowując, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że z analizy akt sprawy wynika, że wbrew zarzutom skargi organ nadzoru wydane rozstrzygnięcie oparł o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, właściwie zinterpretowane przepisy prawa oraz właściwą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co znalazło odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału (...) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia (...) lipca 2020 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów.
Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.