Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] (omyłkowo wskazaną w sentencji decyzji przez Kolegium jako decyzja z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...]) odmawiającą E. A. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem M. A..
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że w Prezydent Miasta [...] dwukrotnie, tj. decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. oraz (po uchyleniu tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]) decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. odmawiał E. A. przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, podnosząc, że niepełnosprawność jej syna – M. A. powstała w wieku dorosłym, co w świetle art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie zbadania, czy pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym synem a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.
Po rozpatrzeniu sprzeciwu E. A. od tej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2093/22 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2022 r., wskazując, że organ odwoławczy nie wykazał precyzyjnie i przekonująco przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. SKO w [...] zostało zatem zobowiązane do ponownego rozpatrzenia odwołania E. A. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2022 r.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, że jak wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], M. A. jest niepełnosprawny w stopniu znacznym i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego potwierdzono, że E. A. sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawnym synem, który choruje na nowotwór złośliwy jądra. Wspólnie z synem prowadzi gospodarstwo domowe i z uwagi na stan wywołany chorobą, pomaga mu we wszystkich czynnościach życiowych. Jak oświadczyła wnioskodawczyni, pomoc ta jest szczególnie potrzebna w trakcie przyjmowania chemioterapii, kiedy syn jest mocno osłabiony i wymaga specjalnej diety. Strona nie pracuje ani nie poszukuje zatrudnienia, gdyż jak twierdzi opiekuje się synem. Jak wynika z oświadczenia E. A. posiada ona około 10-letni staż pracy. W skład rodziny oprócz strony oraz jej dorosłego syna, nad którym sprawuje opiekę, wchodzi [...] córka oraz mąż, prowadzący działalność gospodarczą.
W ocenie organu odwoławczego, sprawowana przez stronę opieka nad synem, z uwagi na rodzaj i czasokres czynności wspomagających syna w jego codziennym funkcjonowaniu, nie spełnia wymogów opieki, która uprawniałaby ją do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ uznał, że syn wnioskodawczyni nie jest osobą wymagającą opieki w stopniu uniemożliwiającym opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Niewątpliwe matka opiekuje się synem, jednak czynności wskazywane przez nią stanowią w dużej mierze czynności zwykłego dnia codziennego. Zatem prowadzenie gospodarstwa domowego, na które składają się czynności takie jak sprzątanie, robienie zakupów czy przynoszenie posiłków, nie stanowi czynności tak bardzo czasochłonnych, które zupełnie wykluczałyby podjęcie zatrudnienia. Nie zajmują one tyle czasu, podobnie jak i czynności związane z samą tylko opieką nad synem, aby determinowały konieczność całkowitej rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania, a zwłaszcza uniemożliwiały podjęcie pracy w ograniczonym jej wymiarze.
Nie świadczą one też o konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki innej osoby, stanowiąc również codzienne zajęcia osób, w tym takich, które również pracują zawodowo. Dlatego nie sposób przyjąć, aby wnioskodawczyni z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się synem, rzeczywiście nie może podjąć żadnego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Organ stwierdził następnie, że faktycznie syn wnioskodawczyni jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, a co za tym idzie, wymaga opieki sprawowanej przez inne osoby, jednak Kolegium nie dało wiary twierdzeniom strony, że nie podejmuje ona zatrudnienia ze względu na konieczność opieki nad nim. Wobec tego w sprawie nie zachodzi opisana w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ brak jest bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez stronę opieki nad synem a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
E. A. w piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie jako całkowicie niezgodnej z rzeczywistością i opartej na twierdzeniach wzajemnie się wykluczających i niezgodnych z rzeczywistością. Wniosła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie ze złożonym wnioskiem.
Skarżąca podniosła, że od kiedy jej syn zachorował, nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia, gdyż musi go wspierać w trakcie leczenia. Syn choruje na nowotwór złośliwy, wymaga stałego wsparcia i pomocy, szczególnie obecnie, kiedy zaczęły pojawiać się kolejne powikłania po chemii.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy ocenić jako prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, wyrażone na poprzednich etapach postępowania administracyjnego w tej sprawie w zakresie dotyczącym uznania za wadliwe obydwu rozstrzygnięć organu I instancji odmawiających przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Sąd nie podziela jednak stanowiska organu odwoławczego, który przyjął, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie spełnia przesłanki przyznania świadczenia określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca jako matka osoby wymagającej opieki jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny wobec syna (art. 128 Kodeksu).
Koniecznym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie rezygnującej z zatrudnienia (lub niepodejmującej zatrudnienia) jest, aby rezygnacja ta miała na celu sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie, art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w żaden sposób nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Nie wskazał w szczególności, aby opieka ta musiała być rozumiana jako opieka całodobowa. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, iż w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym (zob.: B. Chludziński [w:] P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne.
Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 590/19; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 287/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 970/19, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/21, wszystkie przytaczane orzeczenia opublikowane w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że syn skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.), do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Jak wynika z cytowanego przepisu, osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności wymaga, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Należy zauważyć, że treść tego przepisu koresponduje z przesłankami przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które, jak wskazano, uzależniają przyznanie tego prawa od rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skoro ustawodawca określił, że dla pełnienia ról społecznych osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności wymaga opieki o charakterze stałym lub długotrwałym, to oczywiste jest, że uznał, iż zakres sprawowanej opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności wymaga od osoby sprawującej takiego rodzaju opiekę rezygnacji z podejmowania zatrudnienia. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zaś częściowe zrekompensowanie opiekunowi strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, a zakres tych potrzeb jest określony w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18 i 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19).
Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie organ nie kwestionował samego faktu sprawowania opieki przez skarżącą (na s. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ stwierdził: "niewątpliwie skarżąca opiekuje się synem"), uznając jednak, że zakres tej opieki nie spełnia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 ustawy.
Tymczasem, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, treść orzeczenia o niepełnosprawności jest wiążąca dla organów orzekających w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt I OSK 643/21). Legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby, która występuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu takiego rodzaju wsparcia ze stron innych osób.
Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Taki kontekst prawny, jaki wyłania się z przywołanych regulacji, powinny mieć na względzie organy przy ocenie zakresu oraz "adekwatności" opieki sprawowanej nad osobą zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności. Zaliczenie osoby do znacznego stopnia niepełnosprawności oznacza, że wymaga ona, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (zob. wyroki NSA: z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19; z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19 oraz z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt I OSK 448/15).
Organy orzekające o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mają kompetencji do dokonywania oceny stanu zdrowia osoby, nad którą sprawowana jest opieka, w tym również do badania, czy osoba ta wymaga opieki o charakterze stałym lub długotrwałym. Okoliczności te są bowiem przedmiotem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które zostało wydane zgodnie ze standardami określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2013 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018 r., poz. 2027). Zarówno organ, jak i sąd administracyjny nie mają wiadomości specjalistycznych pozwalających na dokonywanie oceny, czy stan zdrowia badanego wymaga sprawowania nad nim stałej lub długotrwałej opieki. W tym zakresie konieczne jest zatem oparcie się na prawomocnym orzeczeniu o niepełnosprawności.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ w istocie zignorował wskazania zawarte w orzeczeniu i podjął samodzielną próbę ustalenia, w jakim zakresie syn skarżącej wymaga stałej opieki, do czego w świetle powyższych rozważań nie był uprawniony. Uwagi organu dotyczące zakresu wymaganej przez syna skarżącej pomocy ("Nie jest jednak osobą wymagającą opieki w stopniu uniemożliwiającym opiekunowi podjęcia zatrudnienia" – s. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) w istocie zmierzają do zakwestionowania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, co nie może mieć miejsca na etapie rozpatrywania wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tylko zmiana takiego orzeczenia w odpowiednim trybie i przez właściwe organy mogłaby uprawniać do odmiennej oceny stanu zdrowia osoby, nad którą sprawowana jest opieka.
W ocenie Sądu, przyjęta przez organ ocena zakresu koniecznej opieki świadczonej przez skarżącą pozostaje w sprzeczności nie tylko z treścią orzeczenia o niepełnosprawności, ale również z ustalonym w toku postępowania stanem zdrowia i stopniem samodzielności syna skarżącej. Jak ustalił pracownik socjalny w trakcie przeprowadzonego w dniu [...] marca 2022 r. wywiadu środowiskowego (k. 83-97 akt administracyjnych), syn skarżącej ze względu na stan zdrowia wymaga stałej opieki osób drugich, zaś matka sprawuje stałą, całodobową opiekę nad synem. Nie sposób więc zgodzić się z organem, że wykonywane przez skarżącą czynności, opisywane w toku postępowania administracyjnego, stanowiły jedynie typowe czynności należące do zwykłych prac domowych. Konieczność sprawowania opieki nad ciężko chorym synem, który jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, z całą pewnością nie może zostać określona jako typowa sytuacja, lecz świadczy ona o potrzebie zapewnienia opieki w znacznie szerszym wymiarze niż wskazywany przez organ, co w konsekwencji uniemożliwia podjęcie przez skarżącą zatrudnienia.
Ponadto należy zgodzić się ze skarżącą, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wewnętrzną sprzeczność. Z jednej bowiem strony, organ twierdzi, że sprawowanie opieki nad synem nie jest na tyle absorbujące, by uniemożliwiało to skarżącej podjęcie zatrudnienia, a z drugiej strony wskazuje, że syn skarżącej jest niezdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga opieki sprawowanej przez inne osoby. Z akt sprawy nie wynika, by opiekę nad M. A. sprawował ktoś inny niż skarżąca, nie sposób zatem zrozumieć, kto zdaniem organu taką niezbędną dla jego egzystencji opiekę w istocie sprawuje.
W świetle powyższego Sąd uznał, że organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny tej sprawy i niedostatecznie wnikliwie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w zakresie braku związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowana opieki nad synem, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji niezasadnie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, naruszając art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Rozpatrując sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu, a badając spełnienie przez skarżącą przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględni wspomniane wyżej konsekwencje wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności syna skarżącej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) orzekł jak w sentencji.