Uzasadnienie
M. M., H. G. i K. G. (dalej, jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jednobrzmiące skargi na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 239/17, którym Sąd, po rozpoznaniu skargi H. W., E. G., R. S., J. L, W. S., H. G., J. D., T. K., W. M., J. R., M. B., A. P., T. W., A. O., H. B., A. W., D. Z.., K. J., E. G., K. R., E. C., W. B., T. M., J. W., E. C., M. M., D. M. i M. N. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia 11 października 2011 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "[...]", w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Skarżący wnieśli o wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...]zł, przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości po [...]zł oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarg podniesiono, że pomimo upływu ponad pięciu lat od terminu, w jakim organ miał rozpoznać wniosek, nie tylko nie wydał on decyzji, lecz nie dokonał jakiejkolwiek czynności zmierzającej do zakończenia toczącego się postępowania administracyjnego (w szczególności nie uzyskał opinii biegłego z zakresu wyceny nieruchomości niezbędnej do wyliczenia niezbędnego odszkodowania). Wobec powyższego, pismami z dnia 26 stycznia 2022 r. i z 28 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżących wezwał organ do wykonania wyroku. Organ w żaden sposób nie zareagował na to wezwanie.
Zdaniem skarżących, zachowanie organu świadczy o braku poszanowania prawa i podważenia zaufania skarżących do władzy publicznej. Nierespektowanie wyroku sądu przez organ administracji publicznej podważa nie tylko zasadę określoną w art. 6 K.p.a., ale również funkcjonowanie całego porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Krzywda stron wynika nie tylko z bezskutecznego dochodzenia należnego im słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ale również z upokarzającego ignorowania ich praw proceduralnych przez organ, przejawiająca się m.in. nieinformowaniem stron o terminie wydania decyzji, o przyczynach niedotrzymania terminu wydania decyzji oraz o nowym terminie wydania decyzji, nieprzekazywaniem skarg stron do sądu administracyjnego w ustawowych terminach. Takie działanie organu, a w zasadzie jego całkowita bezczynność, powoduje, że strony mają zaburzone poczucie bezpieczeństwa prawnego, skoro od wielu lat nie mogą doczekać się rozstrzygnięcia swojej sprawy.
Bezczynność organu doprowadziła do sytuacji, w której strony mają poczucie bycia podmiotem drugiej kategorii, podmiotem podrzędnym, któremu realnie nie przysługują prawa opisane w źródłach prawa powszechnie obowiązujących w Polsce.
Skarżący podali, że mają w chwili wnoszenia skargi odpowiednio: 60 lata, 88 lat i 65 lat. W trakcie trwania postępowania w sprawie zmarło wielu uczestników, lecz pomimo faktu, że obecnie w sprawie bierze udział już trzecie pokolenie spadkobierców właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, sprawa pozostaje niezakończona z wyłącznej winy organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu Prezydent podniósł, że podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 2 sierpnia 2022 r. (pismo złożone w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2005/22 – przyp. Sądu) ponownie podkreślając, że w dniu 24 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok I SA/Wa 992/21 w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 239/17. Do dnia dzisiejszego do organu nie wpłynął prawomocny wyrok w ww. sprawie. Przy piśmie z dnia 10 marca 2022 r. do organu wpłynął jedynie odpis skargi kasacyjnej. Do dnia dzisiejszego nie wpłynęło rozstrzygnięcie ww. skargi kasacyjnej.
Pomimo braku prawomocnego rozstrzygnięcia poprzedniej skargi na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 239/17 strona złożyła kolejną skargę na niewykonanie tego samego wyroku. Ostatnia analogiczna skarga wpłynęła do organu w dniu 6 lipca 2022 r. i dotychczas nie została rozpatrzona. Taki stan rzeczy przedłuża sytuację, w której organ pozbawiony jest oryginałów akt przedmiotowej sprawy, co jest dodatkową trudnością w prowadzeniu postępowania, pomimo której organ podejmuje działania zmierzające do jego zakończenia. Organ pozbawiony jest dostępu do akt przedmiotowej nieruchomości już ponad dwa i pół roku (zostały one przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy piśmie z dnia 4 maja 2020 r.)
Niezależnie od powyższego organ wskazał, że nie pozostawał w bezczynności i w dalszym ciągu kontynuował gromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do zakończenia przedmiotowego postępowania.
Pismem z dnia 30 czerwca 2022 r. zwrócono się do Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...] o przekazanie domowej książki meldunkowej prowadzonej dla adresu [...]. W dniu 11 lipca 2022 r. wpłynęła poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia przedmiotowej książki meldunkowej.
W dniu 3 sierpnia 2022 r. zlecono fotogrametrze wykonie opisu zdjęć lotniczych pozyskanych z Wojskowego Biura Historycznego ([...]) z uwzględnieniem na nich granic przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotowe opracowanie wpłynęło do organu w dniu 13 października 2022 r.
Pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. strony postępowania zostały zawiadomione, stosownie do art. 10 K.p.a., że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do wydania decyzji kończącej postępowanie w przedmiotowej sprawie, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został poinformowany odrębnym pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. (zawiadomienie złożone do sprawy o sygn. akt I SA/Wa 2005/22 – przyp. Sądu).
W ocenie organu, dąży on do jak najszybszego zakończenia przedmiotowego postępowania.
Postanowieniem z dnia 21 marca 2023 r. Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg M. M., H. G. i H. G..
W piśmie z dnia 26 czerwca 2023 r. organ wskazał, że jednym z dokumentów z których strony przedmiotowego postępowania wywodzą następstwo prawne po dawnych właścicielach nieruchomości hipotecznej jest akt notarialny Repertorium Nr [...] z dnia [...] października 1945 r., na mocy którego W. z [...] oraz W. M. sprzedali swoje prawa do przedmiotowej nieruchomości F. M.. Chociaż w ww. akcie notarialnym posłużono się adresem "[...]", to jak jednak wynika z treści aktu przedmiotem sprzedaży była nieruchomość hipoteczna oznaczona jako: "[...]", podczas gdy przedmiotem niniejszego postępowania jest nieruchomości hipoteczna oznaczona jako: "[...]".
Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż w oparciu o ww. akt notarialny nie można stwierdzić, iż F. M. był dawnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości hipotecznej, w następstwie czego stwierdzić należy, iż osoby wywodzące swoje prawa do przedmiotowej nieruchomości z następstwa prawnego po F. M. nie są stronami przedmiotowego postępowania.
W celu zakończenia postępowania konieczne jest ustalenie wszystkich stron postępowania, a zatem konieczne jest ustalenie następców prawnych po W. z [...] oraz W. M..
Zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] stycznia 1985 r. sygn. akt [...] sprostowanym prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] marca 1989 r. sygn. akt [...] spadek po W. F. zm. dnia [...] lipca 1962 r. na podstawie dziedziczenia ustawowego nabył mąż S. F. oraz córki L. M. i S. M. z d. [...] po 1/3 części każde. Zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] stycznia 1989 r. sygn. akt [...] spadek po S. F. zm. dnia [...] sierpnia 1962 r. nabyły na mocy ustawy córki L. M. i S. M. z d. [...] po 1/2 części każde. Zgodnie z informacją pozyskaną przez organ w dniu [...] lipca 2001 r. zmarła Pani L. M. z d. [...], natomiast w dniu [...] maja 2020 r. zmarła Pani S. M. z d. [...].
W związku z powyższym pismem z dnia 20 czerwca 2023 r. organ wezwał strony o przedłożenie do akt oryginałów bądź odpisów notarialnych dokumentów prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabycia praw do spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia potwierdzających następstwo prawne po L. M. z d. [...] oraz S. M. z d. [...] wraz z adresami do korespondencji dla jego następców prawnych w terminie 3 dni od daty otrzymania niniejszego pisma pod rygorem zawieszenia postępowania.
Organ wyjaśnił, że dalsze czynności w sprawie zostaną podjęte po przedłożeniu do akt postępowania oryginału bądź odpisu notarialnego powyższego postanowienia bądź innych dokumentów (oryginał bądź odpis notarialny) potwierdzających następstwo prawne po L. M. z d. [...] oraz S. M. z d. [...].
Organ podał, że zakończył gromadzenie dokumentacji - m. in. materiałów archiwalnych, opracowań geodezyjnych i fotogrametrycznych - niezbędnej do zakończenia przedmiotowego postępowania. W chwili obecnej przeszkodą uniemożliwiającą zakończenie przedmiotowego postępowania jest brak wykazania następstwa prawnego po wszystkich dawnych właścicielach przedmiotowej nieruchomości hipotecznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skargi są zasadne.
Zgodnie z art. 154 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa powyżej, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 P.p.s.a.).
Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd mógł wymierzyć grzywnę organowi administracji. Po pierwsze, organ nie wykonuje wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku.
Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 239/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę H. W., E. G., R. S., J. L., W. S., H. G., J. D., T. K., W. M., J. R., M. B., A. P., T. W., A. O., H. B., A. W., D. Z., K. J., E. G., K. R., E. C., W. B., T. M., J. W., E. C., M. M., D. M. i M. N. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "[...]", w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały organowi w dniu 22 marca 2018 r. Zatem termin załatwienia sprawy wyznaczony przez sąd upłynął w dniu 22 maja 2018 r. Tymczasem w wyznaczonym przez Sąd terminie organ administracji publicznej nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z tym wyrokiem.
Z analizy akt sprawy wynika również, że w sprawie spełniony został drugi warunek dopuszczalności skargi określony w powołanym art. 154 § 1 P.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. Do skarg zostały bowiem dołączone odpisy pism skarżących z dnia 26 stycznia 2022 r. i z 28 kwietnia 2022 r. którymi wezwano Prezydenta m.st. Warszawy do wykonania wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 239/17, wraz z dowodem ich doręczenia organowi. Nie ulega więc wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 P.p.s.a. i wymierzenie organowi grzywny.
Stosownie do treści art. 154 § 6 P.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., okoliczność że jest to już trzecia skarga w przedmiocie niewykonania tego wyroku (wyrokiem z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 992/21 wymierzono organowi grzywnę w wysokości [...]zł, natomiast wyrokiem z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2005/22 wymierzono organowi grzywnę w wysokości [...]zł), okoliczność podejmowania przez organ czynności w celu zakończenia sprawy, fakt, że organ do dnia wyrokowania nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku o przyznanie odszkodowania oraz fakt, iż akta sprawy od długiego czasu znajdują się w sądzie administracyjnym, Sąd uznał, że grzywna w wysokości [...]zł, jest adekwatną sankcją dla Prezydenta m.st. Warszawy za niewykonanie wyroku.
Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdza jednocześnie, w myśl art. 154 § 2 zd. 2 P.p.s.a., czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13).
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem od otrzymania przez organ odpisu wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 239/17 do zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie upłynęło ponad 5 lat. Organ podejmował czynności w sprawie jednak, pomimo wymierzenia mu przez Sąd grzywny już dwukrotnie, ostatecznie nie doprowadziły do zakończenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia. Jak już sygnalizował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2005/22, pisma mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego sprawy, skierowane były w większości do komórek organizacyjnych w ramach Urzędu m.st. Warszawy, a w ocenie Sądu nie można uznać, by długotrwałe prowadzenie wewnętrznej korespondencji pomiędzy poszczególnymi częściami urzędu obsługującego organ administracji mogło stanowić wystarczające usprawiedliwienie dla znacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy.
Także twierdzenia organu, że postępowanie przedłuża się z uwagi na fakt, iż akta sprawy od 4 maja 2020 r. znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, nie mogą usprawiedliwiać braku zakończenia postępowania. Jak sam organ wykazywał w odpowiedzi na skargę, mimo powyższego, kontynuował postępowanie, uzyskiwał materiał dowodowy, a pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. zawiadomił strony, stosownie do art. 10 K.p.a., że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do wydania decyzji kończącej postępowanie. Pomimo tego, Prezydent przez kolejne 6 miesięcy, decyzji nie wydał.
Z kolei, w piśmie z dnia 26 czerwca 2023 r. organ poinformował, że zakończył gromadzenie dokumentacji – m. in. materiałów archiwalnych, opracowań geodezyjnych i fotogrametrycznych – niezbędnej do zakończenia postępowania, jednakże istnieją przeszkody uniemożliwiające zakończenie postępowania gdyż brak jest wykazania następstwa prawnego po wszystkich dawnych właścicielach nieruchomości hipotecznej. Te twierdzenia organu są niespójne z zawiadomieniem stron w trybie art. 10 K.p.a. Sposób procedowania organu, który doprowadza do utrzymującej się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 11 października 2011 r., wskazuje zdaniem Sądu, że bezczynność Prezydenta w wykonaniu wyroku ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodać też trzeba, że wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 941/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 992/20, uwzględniającego pierwszą skargę na niewykonanie przez organ wyroku z 2017 r.
W tej sprawie, zdaniem Sądu, wystąpiły nadto okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie po [...]zł dla każdego z nich. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżących za wieloletnie już oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej wnioskiem z 2011 r. Przepis ten ma także za zadanie kompensować doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu, co w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie bez wątpienia miało miejsce. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyznanie tej kwoty uzasadniać mogą jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też obawa, że bez przyznania tych kwot wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. W tej sprawie organ, pomimo już dwukrotnego uwzględnienia przez Sąd skargi na niewykonanie wyroku i dwukrotnego wymierzenia grzywny, sprawy nie zakończył.
W tej sytuacji Sąd uznał, że zasadnym jest obecnie zasądzenie dodatkowo na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Zdaniem Sądu, przyznana kwota powinna także ostatecznie skłonić organ do rozpatrzenia złożonego wniosku oraz wydania w tej sprawie rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, wymierzenie grzywny i stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ nie było dotychczas wystarczająco dyscyplinujące dla dalszego przebiegu postępowania oraz nie stanowiło dolegliwości adekwatnej do dotychczasowego zaniechania Prezydenta.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1, § 2, § 6 i § 7 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4, 5 i 6 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie po [...]zł oraz wpis sądowy od wniesionych skarg w wysokości po [...]zł.