Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania P. K. i T. P. (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2013 roku, nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], położonej w Dzielnicy [...] w rejonie ulic [...] i [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...].
Kwestionując powyższą decyzję skarżący złożyli odwołanie, podnosząc, że w chwili wydawania decyzji podziałowej, organ I instancji nie znał treści uchwały Rady [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...], która wprost dotyczyła dostępu do drogi publicznej ul. [...] lub ul. [...]. Zarzucili, że organ wydał decyzję z pominięciem tej uchwały, przyjmując, że nieruchomości skarżących nie mają dostępu do drogi publicznej.
Po rozpatrzeniu odwołana SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i wyjaśniło, że jedną z zasad postępowania administracyjnego jest ustanowiona w art. 16 kpa zasada trwałości decyzji ostatecznych, zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa lub w ustawach szczególnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Obowiązywanie tej zasady wyraża się m. in. w ustanowieniu prawnych wymogów, szczególnego trybu, zasad i terminów, w jakich może nastąpić wzruszenie decyzji ostatecznej. Odnosi się to także, jak wyżej wskazano, do instytucji wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania stanowi odrębną instytucję procesową, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w jakim doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych enumeratywnie w przepisach prawa procesowego. Kolegium, przytaczając treść art. 145 § 1 i art. 148 kpa, wyjaśniło istotę i tryb wznowienia postępowania administracyjnego.
SKO podało, że skarżący powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej [...], położonej w Dzielnicy [...] w rejonie ulic [...] i [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z obrębu [...]. Po rozpatrzeniu wniosku organ I instancji odmówił uchylenia ww. decyzji wskazując w szczególności, że nie jest nową okolicznością, nieznaną organowi w dniu wydawania decyzji podziałowej, okoliczność, że dzielona nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej ul. [...], a organ o tym nie wiedział. Jest to bowiem wyłącznie błędna interpretacja zakresu przebiegu ul. [...], która została zaliczona do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały Rady [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...], w sprawie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych, zaś ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały Rady [...] z dnia [...] października 2005 r., nr [...].
W ocenie Kolegium, nie można przyjąć, aby organ I instancji wydał decyzję podziałową nie wiedząc o treści Uchwały Rady [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...], jak na to wskazują skarżący. Obie uchwały (dotyczące ul. [...] i [...]) podjęte zostały bowiem przez Radę [...], a zatem Prezydent [...] wydający decyzję podziałową z urzędu posiadał wiedzę o wydawanych przez Radę uchwałach.
Kolegium stwierdziło, że nie można zakwalifikować ewentualnego pominięcia treści takiej uchwały przez organ wydający decyzję jako przesłanki wznowienia postępowania, wedle której można wznowić postępowanie, jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.
SKO, dostrzegając niekonsekwencję organu I instancji w kwalifikowaniu ulicy [...] i [...] do dróg publicznych, wskazało, że kwestia dostępu danej nieruchomości do drogi publicznej musi być oceniana obiektywnie, tzn. że nieruchomość dostęp taki posiada albo nie posiada. Kolegium wyjaśniło, że analizując prawidłowość decyzji podziałowej organ musi definitywnie ustalić, czy w dacie wydawania tej decyzji nieruchomość miała dostęp do drogi publicznej, czy go nie miała.
Kolegium podało, że w wydanej przez Prezydenta [...] decyzji z dnia [...] września 2007 r., nr [...] o warunkach zabudowy wskazano, że obsługa komunikacyjna inwestycji planowanej na działkach nr [...] i [...] ma się odbywać od ul. [...], do której teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp. Brak dodatkowych zastrzeżeń odnośnie zagwarantowania dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej świadczy o znajomości uchwały kwalifikującej ul. [...] jako drogę publiczną. Następnie w skarżonej decyzji podziałowej stwierdzono, że dzielona nieruchomość nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - ul. [...] lub ul. [...]. Zapisy zawarte w obu decyzjach są więc ze sobą sprzeczne.
Ponadto, organ I instancji wykazał, że znane były mu na etapie wydawania decyzji podziałowej podjęte przez Radę [...] uchwały kwalifikujące ul. [...] i ul. [...] jako drogi publiczne, ale pominął ich treść ww. decyzji podziałowej. Znajomość aktu prawnego i jednoczesne pominięcie jego treści nie stanowi przesłanki wznowienia. W ocenie Kolegium wskazane wyżej rozbieżności mogą jednak świadczyć o wadliwości decyzji podziałowej i uzasadniać jej kwestionowanie w innym trybie niż wznowienie postępowania (w trybie stwierdzenia nieważności decyzji).
Ostatecznie Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a zarzuty odwołania są niezasadne.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli skarżący, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie, tj.:
- a) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo istnienia przesłanek do jej uchylenia oraz mimo wyraźnego przyznania przez SKO, iż Prezydent [...] w wydawanych decyzjach zawarł sprzeczne zapisy odnośnie dostępu przedmiotowych nieruchomości do drogi publicznej;
- b) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w sprawie nie zostały przedstawione nowe fakty nieznane Prezydentowi [...];
- c) naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że Prezydent [...] z urzędu miał wiedzę o wszystkich uchwałach wydawanych przez Radę [...];
- d) niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz sprzeczność dokonanej oceny prawnej z stanem rzeczywistym.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie jej zarzutów.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] nr [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 20016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, w świetle art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z póżn. zm.), że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji.
Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 wskazanej wyżej ustawy Sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawna i wnioskami sformułowanymi w skardze.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem w świetle okoliczności sprawy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja w ostatecznym wyniku odpowiadają wymogom prawa.
Kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. odmawiająca uchylenia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr. [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w [...] (dzielnica [...]) w rejonie ulic [...] i [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z obrębu [...].
Rozstrzygnięcia w sprawie zapadły w wyniku wniosku skarżącego P. K. i T. P., o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją ostateczną.
Nadmienić należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). Taki jej charakter wyklucza możliwość rozszerzającej interpretacji przepisów określających warunki jej zastosowania. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie administracyjnym poglądem postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, bowiem nie jest to kontynuacja postępowania zwykłego. Toczy się ono tylko w zakresie oceny czy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a. Analiza treści art. 145 §1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że postępowanie wznowieniowe nie może być poświęcone powtórnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Temu celowi służy postępowanie zwykłe. Inne rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania stanowiłoby naruszenie zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego, postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak przy tym, występującego w innych procedurach, zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postepowania winno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1 - Prawa o powstępowaniu przez sądami administracyjnymi, art. 412 § 1 k.p.c.). Nie wynika z tego jednak, że w postępowaniu administracyjnym takiego ograniczenia nie ma. W ocenie Sądu również po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie postawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia.
Oznacza to, w ocenie Sądu, że w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. organ po pierwsze powinien ocenić (?) nowe dowody i okoliczności nieznane dotąd organowi w dacie orzekania w sprawie oraz ich wpływ na poprawności rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który decyzję wydał. Z powołanego przepisu wynika, że w ramach określonej w nim podstawy wznowieniowej, niezależnymi od siebie i samoistnymi przesłankami wznowienia są "nowe okoliczności" i "nowe dowody", istniejące w dacie wydania decyzji, nie znane organowi wydającemu decyzję i ujawnione po dacie jej wydania. W odniesieniu do przesłanki wznowienia, którą stanowi "nowy dowód", czy "nowa okoliczności faktyczna" wyjaśnić należy, że przez te pojęcia należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę.
Ujawnienie nowych dowodów może prowadzić nie tylko do ustalenia nowych okoliczności, ale do zmiany oceny stanu faktycznego sprawy. "Nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem musza dotyczyć przedmiotu sprawy i mieć znaczenie prawne, mające więc w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych.
W rozpoznawanej sprawie podstawą do wydania decyzji odmawiającej uchylenia prawomocnej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości było niepodzielenie przez organ stanowiska skarżącego, że nową okolicznością nieznaną organowi w dniu wydawania decyzji podziałowej była okoliczność, że dzielona nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej ulicy [...], a organ o tym nie wiedział. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że jest to zupełnie błędna interpretacja zakresu przebiegu ul. [...], która została zaliczona do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych, natomiast ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały Rady [...] z dnia [...] października 2005 r. nr [...]. Zdaniem Sądu rację ma organ odwoławczy, że nie można uznać, iż organowi wydającemu decyzję podziałową nie była znana treść Uchwały Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] jak twierdzi skarżący.
Prezydent [...] wydając decyzję podziałową z urzędu posiadał wiedzę o wydawanych przez Radę [...] uchwałach. Nie można zatem zakwalifikować pominięcia treści powyższej uchwały w decyzji podziałowej jako przesłanki wznowienionej z art. 145 § 1 pkt 5 tj. "jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydawania decyzji, a nieznane organowi, który ja wydał."
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję".
Spełnienie tej przesłanki otwierającej ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej ostateczną decyzją wymaga wystąpienia łącznie wyliczonych warunków. Pierwszy warunek to, że zgłoszone okoliczności faktyczne lub dowody, są nowe, a zatem nie były znane organowi rozpoznającemu sprawę w postępowaniu zwykłym. Drugi warunek, nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody mają istotne znaczenie dla sprawy. Występuje tu związek z regulacją materialną przepisami prawa sprawy rozstrzygniętej decyzją objętą żądaniem wznowienia postępowania. Tylko bowiem na podstawie przepisu prawa materialnego możliwa jest ocena, czy nowa okoliczność faktyczna, nowy dowód dotyczy ustalenia stanu faktycznego zapisanego w tym przepisie prawa. Trzeci warunek, to istnienie okoliczności faktycznej, istnienia dowodu w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania.
Spełnienie łącznie tych trzech warunków daje podstawy do stwierdzenia, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją zostało dotknięte istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego co do ustalenia stanu faktycznego, uzasadniając ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy.
Z akt sprawy wynika, że Prezydent [...] w decyzji z dnia [...] września 2007 r. nr [...], o warunkach zabudowy, stwierdził, że obsługa komunikacyjna inwestycji planowanej na działkach nr [...] i [...] ma się odbywać od ul. [...] do której teren planowanej inwestycji ma dostęp. Brak innych zastrzeżeń dotyczących dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej świadczy o znajomości uchwały kwalifikującej ul. [...] jako drogę publiczną na co słusznie zwrócił uwagę organ. Jednak w decyzji podziałowej organ stwierdził, ze dzielona nieruchomość nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej – ulicy [...] lub [...] Zatem powyższe decyzje są ze sobą sprzeczne, ale rozbieżności te mogą świadczyć o wadliwości decyzji podziałowej, którą można kwestionować w innym nadzwyczajnym trybie tj. stwierdzenia nieważności decyzji a nie w trybie wznowienia postępowania.
Próby przeprowadzenia ponownej oceny materiału dowodowego, znanego już organowi z punktu widzenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. są z założenia nieskuteczne. Nie stanowią one żadnej nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu, o którym mowa w ty przepisie. Nowe okoliczności faktyczne dotyczą tylko tych nowo odkrytych dowodów, czy też okoliczności lub po raz pierwszy zgłoszonych w postępowaniu, a więc takich, o których organ nie wiedział bez względu na przyczyny braku tej wiedzy. Nowej okoliczności nie stanowi odmienna niż w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności (lub dowodów).
W ocenie Sądu w dokonanej przez organ analizie okoliczności faktycznych sprawy wynikających z materiału dowodowego zasadne jest stwierdzenie, że nie ma dowodów na to, że zaistniały przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 k.p.a.
Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ja poprzedzająca, nie narusza prawa w sposób, który miały czy mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik, a tylko wówczas Sąd byłby zobowiązany do jej uchylenia. W rezultacie bowiem ustalenie przez organ braku wystąpienia przesłanki wznowieniowej wskazanej we wniosku o wznowienie postępowania znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a tym samym powinno skutkować odmową uchylenia decyzji.
Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.