Uzasadnienie
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. B. wnosiła o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania za część gruntu nieruchomości o powierzchni [...] m kw., z ogólnej powierzchni [...] m kw. położonej w W. przy ulicy [...] oraz za budynek mieszkalny, który na tym gruncie istniał.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Jak wynika z treści jej uzasadnienia decyzją nr [...] Starosty Powiatu W. z dnia [...].01.2002 r. rozpatrzono negatywnie wnioski Z. B., spadkobierczyni K. i J. małżonków K., byłych współwłaścicieli nieruchomości [...], odmawiając jej przyznania odszkodowania - na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543 ze zm.) – za część gruntu stanowiącego nieruchomość hipoteczną "[...]" o powierzchni [...] m kw., stanowiącą obecnie działki oznaczone ewidencyjnie numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] i [...] oraz za budynek mieszkalny [...] - izbowy który - zgodnie z decyzją Urzędu W. z dnia [...].08.1976 r. uległ rozbiórce, z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa i zdrowia publicznego.
Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało uzasadnione faktem, iż przepis art. 215 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy nie przewiduje możliwości ustalenia odszkodowania za grunt nieruchomości przejęty na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) na którym usytuowany był budynek mieszkamy a jedynie - przy spełnieniu określonych przesłanek - za sam budynek. Ponadto, w przypadku nieruchomości zabudowanych, odszkodowanie mogło być przyznane jedynie za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5.04.1958 r.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Z. B. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. uznał, że skoro przedmiotowy budynek i działka nie spełniają przesłanek z art. 215 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to brak prawnej możliwości dochodzenia roszczenia odszkodowawczego nie skutkuje koniecznością wydania merytorycznej opartej na tym przepisie decyzji o odmowie przyznania odszkodowania.
Z tej przyczyny w/w decyzją organ drugiej instancji orzekł o uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 Kpa decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...].01.2002 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W wyniku wniesionej przez Z. B. skargi do Naczelnego Sąd Administracyjnego decyzja ta została uchylona wyrokiem Sądu z dnia 11.12.2003 r. sygn. akt I SA 1085/02.
Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uzasadnieniu w/w wyroku, brak było w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Stosownie bowiem do tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Ponieważ organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wskazał skutecznie, iż zachodzą przesłanki wymienione w art. 138 § 2 Kpa, natomiast organ pierwszej instancji zasadnie wywiódł, że odszkodowanie którego domagała się skarżąca - w świetle regulacji określonej w art. 215 § 2 Kpa nie przysługuje, Sąd za nie trafny uznał pogląd organu II instancji, iż przepis art. 215 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy nie może stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
W tej sytuacji, po ponownym rozpatrzeniu odwołania Z. B., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] Starosty Powiatu W. z dnia [...].01.2002 r. odmawiającą przyznania odszkodowania za w/w część gruntu o pow. [...] m kw. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] Nr [...] róg ul. [...] i za rozebrany budynek mieszkalny, uznając ją za decyzję prawidłową.
Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem kolejnej skargi wnioskodawczyni, która domagając się jej uchylenia podniosła, że – jak wynika z dokumentów zawartych w aktach sprawy, zgodnie z planem zabudowania W. zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. część przedmiotowego gruntu, o powierzchni [...] m kw. przeznaczona była pod zabudowę luźną lub grupową o dwóch kondygnacjach i 30% powierzchni zabudowania a zatem – przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie – zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Kierując się zatem w/w przepisem Sąd z urzędu stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Została ona wydana w trybie odwoławczym, w którym – zgodnie z przepisem art. 140 k.p.a. – organ winien stosować w sprawach nieuregulowanych w sposób szczególny – zasady obowiązujące w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Oznacza to, że rozpoznając odwołanie wnioskodawczyni organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę po raz drugi a nie ograniczyć się jedynie do przedstawienia sprawozdania z dotychczasowego przebiegu postępowania i wyrażenia w jednym zdaniu poglądu, że decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2002 r. była prawidłowa.
Pogląd o konieczności zapewnienia realizacji zasady dwuinstanycjności w postępowaniu administracyjnym, polegającej na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy był wielokrotnie podkreślany w orzecznictwie sądowym.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt V SA 2722/99 (LEX nr 56632) wskazano, iż do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.
W wyroku zaś z dnia 10 kwietnia 1989 r. sygn. akt II SA 1198/88 (ONSA 89/1 p.
- 36) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, ze pogwałcenie zasady dwukrotnego rozpoznania sprawy jest rażącym naruszeniem prawa i godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela.
Wydawane w trybie przepisu art. 138 k.p.a. decyzje organu odwoławczego nie mają charakteru kasacyjnego. Oznacza to, że organ orzekając w tym trybie nie ocenia jedynie decyzji organu I instancji pod kątem czy była prawidłowa czy też wadliwa a obowiązany jest – jak wspomniano wyżej – do ponownego rozpatrzenia sprawy. Ponieważ w niniejszej sprawie takie ponowne rozpatrzenie przedmiotowego problemu nie nastąpiło, skutkowało to – niezależnie od oceny merytorycznej roszczenia – uznaniem zaskarżonej decyzji za naruszającą przepisy art. 8, 11, 15 i 107 § 3 k.p.a. i z tego powodu Sąd skargę uwzględnił i – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.