Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku (dalej jako "Kolegium/organ"), po rozpatrzeniu odwołania Z. Z. (dalej jako "Skarżąca"), decyzją z 21 grudnia 2021 r., nr KO-1231/4103/668/21, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. (dalej również jako "organ I instancji") z [...] października 2021 r., nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy.
Pismem z 28 września 2021 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawną matką – J. S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Decyzją z [...] października 2021 r., nr [...], organ I instancji odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Jako podstawę prawną decyzji odmownej organ I instancji powołał w uzasadnieniu swojej decyzji art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako "u.ś.r."), wskazując że niepełnosprawność J. S. istnieje od 1 grudnia 2019 r. Organ I instancji stwierdził, że znany jest mu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, jednakże w ocenie organu nie ma on wpływu na sposób załatwienia niniejszej sprawy.
Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wniosła Skarżąca wskazując w szczególności, że organ I instancji błędnie zinterpretował obowiązujące przepisy prawa, niewłaściwie interpretuje także wydane przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenie. Zdaniem Skarżącej, brak jest podstaw prawnych do dokonywania przez organ wykładni przepisów o świadczeniach rodzinnych prowadzącej do sytuacji, w której pomimo uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., przepis ten nadal w niezmieniony kształcie, stanowi materialnoprawną podstawę wydawanych rozstrzygnięć.
Kolegium decyzją z 21 grudnia 2021 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium skorygowało pogląd organu I instancji w zakresie znaczenia momentu powstania niepełnosprawności u J. S., o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. - jako nie mający znaczenia dla przyznania przedmiotowego świadczenia. Kolegium uznało jednak, że należy utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, z przyczyn innych niż wskazane w jej uzasadnieniu. Kolegium podniosło zatem, że z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby rozmiar i zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą nad matką wymuszał konieczność rezygnacji z zatrudnienia (w wymiarze 4/8 etatu). Matka Skarżącej nie jest bowiem osobą obłożnie chorą i stale leżącą. Jak wynika z zeznań Skarżącej uzyskanych w toku postępowania odwoławczego matka Skarżącej przemieszcza się samodzielnie po mieszkaniu, samodzielnie korzysta z toalety, posiłki również spożywa samodzielnie.
Pomoc Skarżącej zasadniczo więc sprowadza się do wykonywania zwykłych codziennych czynności, takich, jakie wykonuje się zazwyczaj w każdym gospodarstwie domowym, także w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie rodzin pracują. W ocenie Kolegium nie można zatem przyjąć, że wykonywane względem matki czynności wypełniają Skarżącej cały dzień w stopniu uniemożliwiającym wykonywanie pracy, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Takie czynności jak sprzątanie, pranie, przygotowywanie posiłków czy wykonywanie innych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego nie mogą być uznane za czynności wymagające pełnej dyspozycyjności Skarżącej.
Również zapewnienie wizyt lekarskich nie wymaga od Skarżącej zaprzestania aktywności zawodowej, skoro na wizyty u lekarza psychiatry (do tej pory odbyły się trzykrotnie) matkę zawoziła siostra Skarżącej swoim samochodem, zaś obecnie są tylko teleporady, podczas których z lekarzem rozmawia również siostra Skarżącej. Kolegium podniosło, że Skarżąca nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż matka nie jest osobą leżącą, nie wymaga karmienia, leczenia odleżyn, ran. Nie potrzebuje pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych oraz nie używa pampersów, czy pieluchomajtek, a Skarżąca opróżnia jedynie toaletę. Co równie istotne, zdaniem Kolegium, wykonywanie powyższych czynności nie wyłączało Skarżącej z wykonywania pracy zawodowej także w czasie, gdy opiekę nad matką Skarżącej sprawowała córka Skarżącej i pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad babcią.
Dodatkowo w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pominąć również faktu, iż matka Skarżącej otrzymuje pomoc, wsparcie oraz opiekę też ze strony swoich synów i drugiej córki, a także synowej i wnuków. Skarżąca zeznała bowiem, że jej bracia i siostra oraz bratowa i wnuki przyjeżdżają do jej matki, opiekują się nią, towarzyszą jej.
W ocenie Kolegium, okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że w niniejszym przypadku brak jest bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką z uwagi na to, iż zakres koniecznej opieki jest do pogodzenia z równoczesnym wykonywaniem pracy choćby w niepełnym wymiarze czasowym, tym bardziej, że przy realizacji opieki nad matką Skarżącą nie jest zdana wyłącznie na siebie, a wręcz przeciwnie pomoc w jej sprawowaniu okazują (lub potencjalnie mogą okazywać) także inni członkowie rodziny (rodzeństwo odwołującej, bratowa czy też wnuki jej matki).
Skargę na decyzję Kolegium wniosła Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego A. M., wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono natomiast naruszenie:
- 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 § 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż Skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, ponieważ brak jest bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez odwołującą z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką z uwagi na to, iż zakres koniecznej opieki jest do pogodzenia z równoczesnym wykonywaniem pracy choćby w niepełnym wymiarze czasowym, podczas gdy stan zdrowia J. S. wymaga stałej opieki drugiej osoby z uwagi na głębokie zaburzenia (otępienie) ze znacznymi zaburzeniami funkcjonowania, na które cierpi i z tej przyczyny nie może ona przebywać w domu sama, gdyż może dopuścić się sytuacji zagrażającej jej zdrowiu i życiu, co powoduje, że powinna być pod stałym nadzorem osób drugich, a zatem rezygnacja przez Skarżącą z zatrudnienia celem sprawowania stałej opieki nad matką była konieczna, uzasadniona i pozostawała w bezpośrednim związku przyczynowym - z uwagi na pogarszający się stan zdrowia matki Skarżącej;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż stan zdrowia matki J. S. nie uzasadnia rezygnacji z pracy przez Skarżącą w wymiarze 4/8 etatu, bowiem matka nie jest osobą obłożnie chorą i stale leżącą, a samodzielnie przemieszcza się po mieszkaniu, samodzielnie korzysta z toalety i samodzielnie spożywa posiłki, nadto nie potrzebuje pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych, nie używa pampersów, ani pieluchomajtek, a także otrzymuje pomoc, wsparcie i opiekę ze strony swoich synów i drugiej córki, synowej oraz wnuków, co w konsekwencji doprowadziło organ II instancji do błędnego wniosku, iż rozmiar i zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą nad matką nie wymuszał konieczności rezygnacji przez odwołującą z zatrudnienia, podczas gdy matka nie wymaga stałej opieki z uwagi na problemy zdrowotne fizyczne, lecz psychiczne, bowiem to z ich powodów objęta jest leczeniem psychiatrycznym (o którym organ II instancji nie wspomniał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) i lekarz psychiatra, pod opieką którego pozostaje stwierdził, iż konieczna jest stała opieka drugiej osoby, jednocześnie sam fakt odwiedzin towarzyskich przez pozostałe dzieci oraz wnuki J. S. (raz w tygodniu na 1 godz.) czy sporadyczne zawożenie jej do lekarza nie świadczy o stałej pomocy w opiece nad chorą, którą na co dzień świadczy Skarżącą;
- 3) art. 84 k.p.a. poprzez brak powołania w przedmiotowej sprawie biegłego lekarza psychiatry, który wskazałby czy stwierdzone u J. S. głębokie zaburzenia (otępienie) ze znacznymi zaburzeniami funkcjonowania wymagają stałej, ciągłej opieki drugiej osoby uniemożliwiającej tej osobie podjęcie zatrudnienia choćby na część etatu, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania przez organ istoty sprawy i wydanie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym;
- 4) art. 107 § 3 k.p.c. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia przez organ II instancji z uwagi na brak odniesienia się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności całkowitego pominięcia leczenia psychiatrycznego J. S., a jedynie skupienie się na jej sprawności fizycznej, co miałoby uzasadniać brak konieczności stałej opieki Skarżącej nad matką, a w konsekwencji rezygnacji przez nią z pracy z tej przyczyny, podczas gdy przytoczona argumentacja organu II instancji w żaden sposób nie przekonuje do zasadności rozstrzygnięcia decyzji organu i wskazuje na brak merytorycznego rozpoznania sprawy w sposób wyczerpujący oraz całościowy z uwagi na pominięcie kwestii leczenia psychiatrycznego oraz brak uprzedniego sięgnięcia po wiadomości specjalne (których organ nie posiada) poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego psychiatry, który wskazałby czy istnieje konieczność stałej i ciągłej opieki nad J. S..
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn w niej bezpośrednio wskazanych.
Sąd przede wszystkim zwraca uwagę, na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Dla przyjęcia, że zasada dwuinstancyjności została przez organy zrealizowana konieczne jest aby rozstrzygnięcia organów w każdej instancji administracyjnej poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z nich, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć także wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wynika to z art. 138 k.p.a., przyznającemu organowi II instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady jako postępowanie merytoryczne. Administracyjne postępowanie odwoławcze – w przeciwieństwie do postępowania przed sądem administracyjnym – ma bowiem charakter apelacyjny, a nie kasacyjny. Odwołanie uruchamiające administracyjny tok instancji nie ma jedynie charakteru zaskarżenia, ale jest wnioskiem o działanie merytoryczne. Zwrot z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji (zob. J. Zimmerman, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95 - OSP 1997, z 4, poz. 83).
Warunkiem zatem zachowania tożsamości sprawy rozpatrywanej w obu instancjach jest rozstrzygnięcie sprawy przez organy obu instancji na podstawie tych samych przepisów prawa materialnego, bez zmiany kryteriów (przesłanek) merytorycznej oceny sprawy administracyjnej. Jakakolwiek zmiana w powyższym aspekcie stanowi natomiast naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a.
W realiach niniejszej sprawy, organ I instancji odmówił przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. S., ponieważ jego zdaniem, na przeszkodzie pozytywnemu załatwieniu wniosku Skarżącej w tym zakresie stoi okoliczność momentu powstania niepełnosprawności u J. S., tj. wiek 90 lat, co stanowiło dla organu I instancji sprzeczność z treścią art. 17 ust. 1b u.ś.r. Powyższy przepis stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Abstrahując od kwestii prawidłowości takiego stanowisko organu I instancji, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium, przyjmując że wskazana norma prawna nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie jako przyczyna odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (z uwagi na wyrok Trybunał Konstytucyjny z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13), Kolegium przyjęło jednak zgoła odmienną niż organ I instancji optykę oceny tej sprawy.
Zdaniem Kolegium, należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję z [...] października 2021 r. z zupełnie innych powodów, niż wskazane przez organ I instancji. Kolegium przyjęło bowiem za celowe odmówienie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że Skarżąca nie spełniła warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie sprawuje ona opieki nad matką w sposób, który uniemożliwia zatrudnienie lub podejmowanie innej pracy zarobkowej, jak też sprawowana przez Skarżącą opieka nie wymaga rezygnacji z takiej pracy lub zatrudnienia, a więc określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zauważanie wymaga w tym miejscu, że w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2021 r., powyższe zagadnienie nie stanowiło przedmiotu jakiejkolwiek analizy organu I instancji, a tym bardziej podstawy wydania decyzji odmownej.
Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ II instancji jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego – stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 (vide: Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2022, oraz wskazane w nim orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego).
W niniejszej sprawie Kolegium widząc znaczny deficyt ustaleń w sferze faktycznej oraz całkowicie błędną podstawę prawną decyzji odmownej organu I instancji (art. 17 ust. 1b u.ś.r.) postanowiło niejako "wyręczyć" organ I instancji i korzystając z instytucji postępowania uzupełniającego z art. 136 k.p.a., zdecydowało się zmodyfikować zarówno podstawę faktyczną jak i prawną odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Należy jednak powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że: "Istota postępowania uzupełniającego - a więc: dodatkowego, dopełniającego, wspomagającego - warunkuje to, że nie można w nim decydować o zmianach kryteriów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Próba zaś dokonania ww. zmian w przedmiotowym postępowaniu stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a." (vide: NSA z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2199/21, LEX nr 3308176).
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekający doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak i decyzja organu I instancji z [...] października 2021 r., naruszają przepisy obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Przede wszystkim organ I instancji nie dokonał właściwych ustaleń faktycznych w sprawie. Wszak nie ustalił czy Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką oraz jaki jest tak naprawdę charakter opieki świadczonej względem matki przez Skarżącą. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji powyższa okoliczność w żaden sposób nie wynika. Powyższe świadczy o tym, że organ I instancji całkowicie arbitralnie i dowolnie ustalił stan faktyczny – nie wyjaśnił bowiem okoliczności istotnych w sprawie, co zdaniem Sądu, potwierdza naruszenie tym samym dyspozycji art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe uniemożliwiało Kolegium w takiej sytuacji utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Tym bardziej, że Kolegium przeprowadziło postępowanie dowodowe w znacznej części (niejako za organ I instancji), wbrew zasadom określonym zarówno w art. 136 k.p.a., jak i w art. 138 § 2 k.p.a., dochodząc na tej podstawie do zupełnie odmiennych wniosków co do przyczyny odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niż organ I instancji, który w tym zakresie wskazał na art. 17 ust. 1b u.ś.r. Natomiast użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, LEX nr 1575600).
Wobec powyższego uzasadniony staje się wniosek, że w niniejszej sprawie Kolegium naruszyło wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez zanegowanie charakteru sprawowanej przez Skarżącą opieki nad matką jako uprawniającą do uzyskania wnioskowanego świadczenia, w sytuacji gdy nie było to w ogóle przedmiotem rozważań organu I instancji, a tym bardziej podstawą wydania decyzji odmownej, Kolegium w istocie pozbawiło Skarżącą prawa do merytorycznej oceny jej sprawy przez dwie instancje administracyjne – co de facto pozbawiło Skarżącą jednej instancji administracji. Dopiero w skardze do sądu administracyjnego Skarżąca miała możliwość ustosunkować się do argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji Kolegium, dotyczących charakteru sprawowanej opieki.
Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I Instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, dokona ponownej oceny, czy w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 497 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).