Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r. nr KOA/5332/Op/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 26 października 2022 r. nr OPS/8121/1950/2022 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Decyzją z dnia 26 października 2022 r. nr OPS/8121/1950/2022 Burmistrz [...] odmówił przyznania A. S. zasiłku celowego z pomocy społecznej na listopad 2022 roku na zakup odzieży i obuwia.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 6 czerwca 2022 r. nr OPS/8121/2076/22 przyznał już wnioskodawcy zasiłek celowy na pokrycie kosztów zakupu odzieży i obuwia.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. S., wyrażając niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia.
Kolegium rozpatrując sprawę wskazało, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej stanowi, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia.
Ustawa o pomocy społecznej daje także wskazówki, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4. że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej
Przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, będący materialnoprawną podstawą przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, stanowi, że w celu zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznam zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści powołanego przepisu wynika, że wymienione świadczenie przyznawane jest w ramach uznania administracyjnego (władzy dyskrecjonalnej).
Zasiłek celowy należy zatem do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji szczegółowo wyjaśnił przyczyny odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń i Kolegium podzieliło stanowisko organu.
Zasiłek celowy należy zatem do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo wyjaśnił przyczyny odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń i Kolegium podzieliło stanowisko organu. Dodatkowo Kolegium wskazało, iż organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami; zatem mają prawo odmowy przyznania świadczenia w związku z koniecznością udzielania pomocy także innym osobom. W myśl art. 3 ust. 4 ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
Decyzją z dnia 2 listopada 2022 r. nr OPS/8 121/1991 /22 organ przyznał skarżącemu zasiłki celowe w łącznej kwocie 700 zł w listopadzie 2022 roku. Z uwagi na ograniczone środki na zasiłki celowe organ mógł w tej sytuacji odmówić skarżącemu dalszych zasiłków ze względu na konieczność zabezpieczenia środków na pomoc innym potrzebującym.
Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S. podnosząc, że jest ona bezprawna z uwagi na to, że nie posiada przekonującego i rzetelnego, zwłaszcza szczegółowego uzasadnienia w oparciu o stan faktyczny. Decyzja organu I instancji wykracza poza granice uznania administracyjnego. Organy nie zebrały kompletnego materiału dowodowego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2023r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu podtrzymał skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.
Podstawą prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.
Art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, iż samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Udzielanie pomocy społecznej jest limitowane posiadanymi przez organy administracji środkami, zwłaszcza pieniężnymi. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Ośrodki pomocy dysponują, jak już wyżej wskazano, ograniczonymi środkami. Obowiązkiem organu jest w takich przypadkach wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości teza, że organ nie posiada obiektywnych możliwości, aby zaspokoić (zabezpieczyć) wszystkie potrzeby osób ubiegających się o pomoc, jak również w każdym przypadku udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.
Pozostaje także poza sporem okoliczność, że organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest związany przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej.
Sądowa kontrola uznania administracyjnego polega na analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wymaga również podkreślenia, iż decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szczególnie wnikliwego i wszechstronnego uzasadnienia kryteriów i okoliczności, w tym respektowania zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., jakimi organ kierował się przy ustaleniu określonej treści rozstrzygnięcia.
W orzecznictwie zwrócono uwagę, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany, zgodnie z art. 7 k.p.a. rozstrzygnąć sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57).
Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na realia niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w ocenie Sądu, organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż skarżący nie pozostaje bez wsparcia finansowego OPS opisując przyznaną pomoc.
W rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że organy obu instancji poddały należytej ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione była odmowa udzielenia skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że organy wydając decyzje nie naruszyły przepisu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jak wskazano już wyżej, nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i w wysokości zgodnej z oczekiwaniami. Podkreślenia wymaga, iż pomoc społeczna nie może być traktowana, jako stałe źródło dochodu, albowiem celem tej instytucji jest wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji.
Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Nadto, organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/06, Lex nr 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07, Lex nr 500091; z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10).
Sąd podziela pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 116/10 (LEX nr 594935) i przyjmuje za własny, iż "w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (por. ww. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić poglądu o konieczności wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 k.p.a. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).
W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, jak już powiedziano wyżej, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Mając na uwadze dotychczas powiedziane, podzielić zatem należało słuszny pogląd Sądu, iż brak jest przepisów, z których wynikałby obowiązek organu udowadniania kosztów związanych z jego działalnością. Jeszcze raz zatem powtórzyć przyjdzie, iż wobec kontrolnych uprawnień Sądu, ograniczonych tylko do legalności decyzji, kontrola możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowywania środków wykraczałaby poza kognicję Sądu wyznaczoną przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1398/09, zamieszczonego na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl)".
Pogląd ten został podtrzymany w najnowszym orzecznictwie i w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2762/16 (LEX nr 2339641) NSA wskazał dodatkowo, że "Nie jest rzeczą sądu administracyjnego kontrola dysponowania środkami przez organy pomocy społecznej, w sytuacji, gdy strona nie w pełni jest usatysfakcjonowana wartością przyznanych jej świadczeń. Sąd administracyjny nie ma prawnych instrumentów, by prowadzić społeczno - ekonomiczną analizę sposobu dystrybucji przez organ pomocy społecznej środków, którymi organ ten dysponuje".
Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego, ani do żadnych innych naruszeń prawa, które skutkowałyby usunięciem z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji. Decyzje są oparte na należytych ustaleniach stanu faktycznego i niewadliwym zastosowaniu instytucji uznania administracyjnego. Stosując tę instytucję organ prawidłowo ocenił zakres niezbędnego wsparcia dla skarżącego w świetle rzetelnie ustalonej jego sytuacji, ale w kontekście możliwości finansowych udzielenia pomocy. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji reaguje na różne potrzeby skarżącego. Niewątpliwie sytuacja skarżącego jest trudna, ale skala zidentyfikowanych przez organ potrzeb zmusza organ pierwszej instancji do dostosowywania wysokości świadczeń do faktycznych możliwości ośrodka pomocy społecznej.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji organów obu instancji skarżącemu decyzją z 6 czerwca 2022 r. przyznany został zasiłek celowy przeznaczony na zakup odzieży i obuwia, w związku z czym organ I instancji uprawniony był do odmowy przyznania zasiłku na ten sam cel, tym bardziej, że jak wynika już chociażby z treści samej skargi skarżący nie jest pozbawiony pomocy i w roku 2022 r. otrzymywał świadczenia w wysokości od ponad 1300 zł miesięcznie do ponad 1700 zł. Kwoty te znacznie przewyższają wysokość otrzymywanych przez innych obywateli rent czy emerytur.
Reasumując, należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej oceny prawnej obowiązujących przepisów i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.