Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium") decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej jako "Wójt") z [...] listopada 2019 r. nr [...] odmawiającą S. C. (dalej jako "skarżący") umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego otrzymanych przez osobę uprawnioną.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżący w dniu 18 czerwca 2019 r. wystąpił do Wójta o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego otrzymanych przez osobę uprawnioną i wskazał, że postępowanie egzekucyjne jest bezskuteczne od 1999 r., bowiem jest on osobą w podeszłym wieku, schorowaną i bezrobotną.
Wójt decyzją z [...] listopada 2019 r., działając na podstawie art. 27 ust. 1, ust. 1a, ust. 3 i art. 30 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2019 r. poz. 670), powoływanej dalej jako "ustawa", odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego otrzymanych przez osobę uprawnioną – M. Z. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Zdaniem Wójta, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie zaległości z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego otrzymanych przez osobę uprawnioną.
Całkowite zadłużenie z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami od aktualnego zadłużenia po uwzględnieniu wszelkich spłat na dzień 19 listopada 2019 r. wynosi [...] zł. Zadłużenie z tytułu zaliczki alimentacyjnej, kwota powiększona o 5% wynosi [...] zł, co razem stanowi kwotę [...] zł. Wójt podkreślił, że nie jest instytucją mającą na celu przejmowanie kosztów utrzymania dziecka skarżącego, gdyż obowiązek ten ciąży na rodzicach, jako osobach zobowiązanych do alimentacji. Skarżący nie został zwolniony z obowiązku uregulowania ciążących na nim zobowiązań względem organu. Trudna sytuacja finansowa, stan zdrowia oraz wiek, ze względu na który, jak twierdzi dłużnik nie może być zatrudniony, są cechą większości zobowiązanych, za których świadczenia wypłaca fundusz alimentacyjny. Umorzenie należności z tej przyczyny czyniłoby martwą regulację o obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego organowi właściwemu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Sytuacja życiowa zobowiązanego mogłaby powodować umorzenie należności tylko w przypadku, gdyby była wyjątkowa, w sposób istotny różniąca się od sytuacji innych zobowiązanych.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej zmianę lub uchylenie, zarzucając Wójtowi naruszenie art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 81 oraz art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". W uzasadnieniu odwołania stwierdził, że w zaskarżonej decyzji uchybiono obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obowiązkowi rzeczywistego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, nie wskazano faktów uznanych za udowodnione, dowodów na których oparto decyzję, nie podano przesłanek dla, których dano wiarę dowodom. Powyższe jest bardzo istotne, gdyż decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy ma charakter uznaniowy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się natomiast jedynie do zacytowania szeregu przepisów bez dokonania subsumpcji konkretnego stanu faktycznego dotyczącego danej sprawy.
Prowadzi to do naruszenia zaufania do organu przez działanie godzące w świadomość i kulturę prawną obywatela. Próba oparcia decyzji na zdarzeniu przyszłym, niepewnym, to jest przewidywanej wysokości należnego świadczenia emerytalnego nie ma podstawy prawnej.
Kolegium decyzją z [...] grudnia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję z [...] listopada 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że uprawnienie organu do orzekania w trybie art. 30 ust. 2 ustawy realizowane jest w ramach uznania administracyjnego. Do swobodnego bowiem uznania organu ustawodawca pozostawił odmowę lub uwzględnienie wniosku dłużnika alimentacyjnego. Niemniej jednak wydanie decyzji w tym przedmiocie wymaga wyjaśnienia sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy, aby rozstrzygnięcie sprawy nie było dowolne. W zaskarżonej decyzji Wójt wskazał, że przed jej wydaniem przeprowadził postępowanie administracyjne, tj. zebrał dokumenty, na podstawie których dokonał oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego, jak również ocenił jego stan zdrowia. Organ nie zanegował, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji finansowej oraz że stan jego zdrowia i wiek nie pozwalają na zatrudnienie.
Fakty te zostały jednak ocenione jako cecha większości zobowiązanych, za których świadczenia wypłaca fundusz alimentacyjny. Wójt zauważył ponadto, że przy wydawaniu decyzji kierował się zapisami art. 27 ust. 1 i ust. 1a ustawy, który stanowi, że dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. W art. 30 ust. 1 ustawy wskazane zostały przypadki, kiedy organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy. Kolegium po dokonaniu analizy sytuacji dochodowej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącego stwierdziło, że nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 30 ust. 2 ustawy. Instytucja umorzenia całości lub części należności dłużnika alimentacyjnego lub możliwości zastosowania rozłożenia na raty powinna być stosowana w szczególnych warunkach w jakiej znajduje się osoba będąca dłużnikiem alimentacyjnym.
Przewidziana w art. 30 ust. 2 ustawy możliwość udzielenia, na wniosek dłużnika alimentacyjnego, ulgi w spłacie należności wypłaconych tytułem świadczeń alimentacyjnych, stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 27 ust. 1 ustawy, który przewiduje obowiązek zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego z odsetkami, ma więc charakter wyjątkowy i zachodzi jedynie wówczas, gdy na skutek obiektywnych okoliczności sytuacja dochodowa i rodzinna uniemożliwia zobowiązanemu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego.
Ponadto badając, czy okoliczności faktyczne sprawy stanowią przesłanki umorzenia należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego należy mieć na względzie charakter zobowiązań alimentacyjnych, które zgodnie z postanowieniami art. 133 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w przypadku rodziców w stosunku do ich dzieci mają charakter obligatoryjny. Kolegium zwróciło uwagę, że sytuacja w jakiej znajduje się dłużnik alimentacyjny i ciążące na nim zobowiązanie zwrotu środków wypłaconych z funduszu alimentacyjnego jest zobowiązaniem trwającym od wielu lat i skoro do dnia wydania decyzji skarżący nie podjął współpracy z GOPS w O. i nie dokonywał regularnych wpłat w celu uregulowania należnego zobowiązania, organ ma prawo domagać się zwrotu należności z funduszu alimentacyjnego. To po stronie dłużnika powinna istnieć dobra, potwierdzona wola regulowania zobowiązań w postaci systematycznych wpłat i współpracy z ośrodkiem pomocy społecznej.
Wbrew przy tym zarzutom odwołania, zaskarżona decyzja nie opiera się na zdarzeniu przyszłym, niepewnym, tj. przewidywanej wysokości należnego mu świadczenia emerytalnego. W decyzji zaznaczono jedynie, że GOPS w O. zwrócił się do ZUS w C. o podanie hipotetycznej wysokości emerytury skarżącego. Informacja taka nie została jednak uzyskana, ponieważ naliczenie emerytury następuje na wniosek zainteresowanego i w czasie przez niego wskazanym.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie:
- 1) art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie oceny całokształtu materiału dowodowego i pominięcie w uzasadnieniu decyzji dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego uzasadnienia decyzji;
- 3) art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przez wydaniem decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 4) art. 107 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak odniesienia się przez Kolegium do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 5) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji Wójta.
W uzasadnieniu skargi skarżący przywołał argumentację na poparcie powyższych zarzutów i wskazał, że organy nie odniosły się szczegółowo do zebranych dowodów, tj. wieku skarżącego, stanu jego zdrowia i możliwości zarobkowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z preambułą ustawy dostarczanie środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb, a w szczególności dzieciom, jest w pierwszej kolejności obowiązkiem wskazanych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym członków ich rodziny. Wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów należy łączyć z działaniami zmierzającymi do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji. Z preambuły wynika, że ustawodawca uznał, iż dostarczanie środków utrzymania dzieciom jest przede wszystkim obowiązkiem rodziców. Jeżeli dzieci nie otrzymują alimentów od jednego z rodziców i nie jest możliwe ich wyegzekwowanie w trybie sądowego postępowania egzekucyjnego, wówczas, jeżeli rodzina uprawnionych ma niskie dochody, dzieci są uprawnione do tego, aby otrzymać wsparcie finansowe ze strony państwa.
W takiej sytuacji państwo wykłada za dłużnika alimentacyjnego środki finansowe na utrzymanie dzieci - świadczenia z funduszu alimentacyjnego (art. 2 pkt 11 i art. 9 ustawy). Środki te pochodzą z funduszu alimentacyjnego, który finansowany jest w formie dotacji celowej z budżetu państwa (art. 31 ustawy). Dłużnik alimentacyjny jest natomiast obowiązany do zwrotu organowi wykonawczemu gminy należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym (dzieciom) wraz z odsetkami (art. 27 ustawy). Przy czym organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną (art. 30 ust. 2 ustawy). Z preambuły wynika też, że celem ustawy jest zwiększenie odpowiedzialności dłużnika alimentacyjnego.
Mając na uwadze dwa wyżej wymienione założenia (konieczność łożenia rodziców na utrzymanie dzieci i zwiększenie odpowiedzialności dłużnika alimentacyjnego) trzeba przyjąć, że instytucja umorzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego ma charakter wyjątkowy, ponieważ w tym przypadku organ właściwy wierzyciela rezygnuje z przysługującej w całości należności zwrotnej, a koszt jej poniesienia przerzucany jest na ogół społeczeństwa. Wobec tego, skoro umorzenie należności w całości jest instytucją stosowaną wyjątkowo, to dłużnik, aby jego wniosek o umorzenie należności w całości mógł zostać uwzględniony, musi znaleźć się w nadzwyczajnie trudnej sytuacji, tj. z przyczyn od siebie niezależnych nie mogą podjąć pracy zarobkowej i uzyskać dochodu własnym staraniem.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie trafne jest stanowisko Kolegium, że skarżący nie spełniał przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego wypłaconych na osobę uprawnioną - syna.
Z akt administracyjnych wynika, że skarżący ma [...] lat, jest żonaty, jednak prowadzi z żoną odrębne gospodarstwo domowe. Od [...] stycznia 2017 r. jest bezrobotny i nie posiada prawa do zasiłku. Utrzymuje się z prac dorywczych, za które otrzymuje [...] zł dochodu. Poza tym może liczyć na wsparcie rodziny (matka i siostry). Skarżący jest ponadto współwłaścicielem lokalu mieszkalnego o pow. [...] m2. Jest on osobą chorą przewlekle, tj. [...], [...], [...] i [...]. Na wezwanie organu, w piśmie z 29 października 2019 r. skarżący wskazał ponadto, że nie występował do Sądu Rejonowego w C. o obniżenie wysokości zasądzonych alimentów, nie posiada orzeczenie o niepełnosprawności, zaś sprawa jego przyszłego świadczenia emerytalnego nie dotyczy bieżącej sytuacji. W chwili obecnej skarżący nie podsiada bowiem prawa do emerytury i nie wie jaka będzie jej wysokość.
Z powyższego wynika, że skarżący nie znajduje się w sytuacji bez wyjścia, trwale uniemożliwiającej uzyskanie dochodu (w najbliższym czasie będzie mógł wystąpić o ewentualne świadczenie emerytalne). Jak wynika ponadto z wywiadu środowiskowego, skarżący mógł wykonywać pracę zawodową, adekwatną dla stanu jego zdrowia i w ten sposób spłacać swoje zadłużenie w kwotach dostosowanych do jego możliwości finansowych (ma wykształcenie wyższe ekonomiczne i przez około 30 lat pracował w wyuczonym zawodzie). Podejmuje się jednak prac dorywczych za kwotę[...] zł i korzysta z pomocy rodziny. Nie posiada osób trzecich na utrzymaniu, które by z nim zamieszkiwały (z żona prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, zaś z córką nie utrzymuje kontaktów).
Jeżeli chodzi o sygnalizowane problemy zdrowotne (choroby przewlekłe, tj. [...], [...], [...], czy [...]) trzeba wskazać, że to powszechny problem społeczny. Zatem tego typu problemy zdrowotne nie są czymś wyjątkowym. Z tego typu problemami boryka się wiele pracujących osób. Skarżący nie podsiada przy tym orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a zatem mógł podjąć pracę umożliwiającą spłatę zadłużenia. Tymczasem jak sam wskazuje, egzekucja alimentów jest wobec niego od 1999 r. bezskuteczna.
Trafnie wskazało Kolegium, że trudna sytuacja majątkowa i finansowa skarżącego i jego pozostawanie bez pracy nie mogły być w tej sytuacji potraktowane przez organ jako okoliczności wyjątkowe i przez to uzasadniające zastosowanie ulgi w spłacie zobowiązań w postaci umorzenia zaległości w należnościach z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Skarżący należy bowiem do grona typowych dłużników alimentacyjnych. Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o dłużniku alimentacyjnym oznacza to osobę zobowiązaną do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna.
Skoro zatem, w założeniu ustawodawcy, dłużnik alimentacyjny był nieściągalny egzekucyjnie, to była to osoba, która nie uzyskiwała dochodu z pracy zarobkowej lub też nie pobierała świadczeń emerytalno-rentowych, czy zasiłku dla bezrobotnych. Z tego typu dochodów można bowiem prowadzić egzekucję (do określonej ustawowo wysokości). W założeniu jakie przyjął ustawodawca wprowadzając ustawę było to, że dłużnik alimentacyjny to z reguły osoba pozostająca na utrzymaniu osób trzecich albo uzyskująca dochody z pracy "na czarno" i nieujawniająca ich bądź utrzymująca się ze świadczeń o charakterze socjalnym, tj. z pomocy społecznej, czy ze świadczeń rodzinnych (które nie podlegają egzekucji i przez to egzekucja alimentów jest bezskuteczna).
Mając na uwadze sytuację osobistą, w jakiej znajdował się skarżący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, adekwatną ulgą w spłacie jego zobowiązań mogłoby być ewentualne odroczenie terminu płatności albo rozłożenie zaległości na dogodne raty, stosowne do możliwości płatniczych wnioskodawcy.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie należycie wyjaśniły istotne dla sprawy okoliczności związane z sytuacją dochodową i rodzinną skarżącego. Ocena zasadności wniosku o umorzenie, zawarta w zaskarżonej decyzji, mieści się w granicach tzw. uznania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 ustawy organ właściwy wierzyciela może (a więc nie musi) na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną.
W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.), jak również prawidłowo rozpoznały sprawę na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy.
Organom nie można również zarzucić naruszenia przepisu art. 10 K.p.a., tj. niezapewnienia skarżącemu udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżący poinformowany został zarówno o wszczęciu postępowania administracyjnego (por. pismo z 4 września 2019 r.), o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. pismo z 4 listopada 2019 r.). Skarżący nie skorzystał jednak z przysługującego mu uprawnienia i nie zapoznał się z materiałem dowodowym, co jest jego osobistym wyborem. Wprawdzie Kolegium nie powiadomiło już skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem zaskarżona decyzja wydana została na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, a zatem na podstawie dokumentów, z którymi skarżący miał możliwość zapoznania się już wcześniej. Skarżący nie wskazał przy tym, jakie dowody przedłożyłby po tym powiadomieniu, a które skutkować mogłyby uznaniem decyzji Wójta za wadliwą.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.