Uzasadnienie
Postanowieniem z 16 stycznia 2023 r., nr KOC/7100/Zs/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ"), po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "Skarżąca"), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z 20 grudnia 2021 r., nr 22/2021, o odmowie wydania zaświadczenia.
Postanowienie Kolegium zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent postanowieniem z 20 grudnia 2021 r., nr 22/2021, odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W jego uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że choć według danych ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, to jednak nastąpiła zmiana sposobu użytkowania ww. budynku na cele prowadzenia działalności gospodarczej, co organ I instancji ustalił na podstawie informacji przekazanych przez Centrum Obsługi Podatnika. Centrum poinformowało bowiem Prezydenta, że w deklaracji podatku od nieruchomości za rok 2018 i 2019 spółka [...] zadeklarowała do opodatkowania grunt przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]) związany z prowadzeniem działalności gospodarczej.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Skarżąca.
Postanowieniem z 14 marca 2022 r. Kolegium odmówiło Skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta z 20 grudnia 2021 r., nr 22/2021, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia (pkt 1), oraz stwierdziło uchybienie przez Skarżącą terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie Prezydenta z 20 grudnia 2021 r. (pkt 2). Skargę na postanowienie Kolegium wniosła Skarżąca. Wyrokiem z 14 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1154/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium z 14 marca 2022 r.
Następnie, postanowieniem z 16 stycznia 2023 r., Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta z 20 grudnia 2021 r., nr 22/2021, o odmowie wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść m.in. art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916 ze zm.). Organ zauważył, że na gruncie położonym w W. przy [...], znajduje się wyłącznie budynek o przeznaczeniu niemieszkalnym. Mimo tego, że nadal w księdze wieczystej widnieje wpis o mieszkaniowym przeznaczeniu budynku doszło, zdaniem organu, do samowolnej zmiany jego przeznaczenia. Jak wskazało następnie Kolegium, [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. w treści deklaracji na podatek od nieruchomości za lata podatkowe 2018 i 2019 zadeklarowała do opodatkowania grunty związane z działalnością gospodarczą o powierzchni [...] m2, a więc całość powierzchni przedmiotowej działki oraz budynki lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej o powierzchni [...] m2, bez deklarowania jakiejkolwiek części wykorzystywanej na cele mieszkaniowe.
Zatem w ocenie organu, cały budynek wykorzystywany jest wyłącznie dla prowadzenia działalności gospodarczej i tym samym nie jest przeznaczony na cele mieszkaniowe. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, fakt zabudowy przedmiotowej działki gruntu wyłącznie budynkiem niemieszkalnym stanowi negatywną przesłankę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna: nr [...], z obrębu nr [...], o powierzchni [...] m2, zabudowanej budynkiem powierzchni użytkowej [...] m2, na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, a co za tym idzie brak jest podstaw dla wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Na powyższe postanowienie Kolegium z 16 stycznia 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Skarżąca, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa, tj.: art. 7 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2022 r., poz. 1495 ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty mające świadczyć, zdaniem Skarżącej, o zasadności skargi.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz postanowienia Prezydenta w całości i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienia organów obu instancji nie odpowiadają prawu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium, którym organ utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta z 20 grudnia 2021 r., którym organ I instancji odmówił z kolei wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w W. przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].
Podstawę materialnoprawną postanowień organów obu instancji stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r., poz. 2040, ze zm., dalej jako "ustawa").
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.
Z kolei w myśl art. 1 ust. 2 ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:
- 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub;
- 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub;
- 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, o czym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy. Zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości (art. 4 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy). W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (art. 4 ust. 4 ustawy).
Z kolei art. 6 ust. 1 ustawy stanowi, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji.
Tryb wydawania zaświadczeń określony jest natomiast w art. 217-220 k.p.a. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., zaświadczenie ma na celu potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosowanie zaś do art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 620/17) i nie podlega rygorom pełnego postępowania dowodowego. Ma to o tyle istotne znaczenie, że tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony, a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych.
Pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organu należy interpretować ściśle. Nie są to nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów, ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie.
Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska organów obu instancji, z którego wynika, że budynek znajdujący się na przedmiotowym gruncie działki nr [...] nie jest budynkiem mieszkalnym, lecz usługowym, dlatego nie spełnia on przesłanki z art. 1 ust. 2 ustawy to, zdaniem Sądu, powyższy pogląd organów jest błędny.
Zważyć należy bowiem, że stosownie do art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy, każdorazowo przy rozstrzyganiu o zaistnieniu przekształcenia niezbędne jest ustalenie czy nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi czy wielorodzinnymi. Zdaniem Sądu, warunkiem ustawowym dla oceny czy nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe jest natomiast ustalenie funkcji znajdujących się na niej budynków.
Z kolei, pojęcia "budynku jednorodzinnego" oraz "budynku wielorodzinnego" nie zostały wyjaśnione na gruncie przepisów ustawy dlatego też aby ustalić znaczenie powyższych pojęć należ sięgnąć do przepisów innych ustaw. W tym zakresie pomocna staje się ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351), która w przepisie art. 3 pkt 2a stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym – należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Ustawodawca w przepisie tym przewidział zatem wyraźne ograniczenie możliwości wydzielenia w domu jednorodzinnym odrębnych lokali mieszkalnych do dwóch, co w istocie uniemożliwia wyodrębnienie w takim budynku większej ich liczby, dopóki przysługuje mu status domu jednorodzinnego.
Wynika z tego prawna niedopuszczalność ich wydzielenia w domu jednorodzinnym. Budynek o większej liczbie wydzielonych lokali nie spełnia wymogów domu jednorodzinnego, jest bowiem domem wielorodzinnym (vide: Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz Sanakiewicz Łukasz, Opublikowano: WKP 2019 oraz orzecznictwo w nim przywołane w tym postanowienie Sądu Najwyższego z 13 czerwca 2018 r., sygn. IV CSK 272/17).
Ponadto, ustawodawca zdecydował, że wydanie zaświadczenia ma zasadniczo bazować na danych z ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 3 i 6 ustawy), które to dane są podstawą gospodarki gruntami (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm. dalej jako "p.g.k."). Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 p.g.k., podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.
Wobec tego punktem wyjścia dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi są dane ujęte w ewidencji gruntów i budynków, a nie jak przyjęły organy obu instancji, ustalenia własne organu. Jak trafnie za to podkreślono w orzecznictwie ewidencja gruntów i budynków ma charakter dokumentu urzędowego i szczególna moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 7 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Po 435/08, CBOSA). Natomiast zgodnie z poglądami doktryny, przytoczony wyżej przepis wprowadza bezwzględne związanie zapisami ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania komentowanej ustawy (por. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, Komentarz, Wolters Kluwer 2019).
Zdaniem Sądu, w realiach kontrolowanej sprawy organy obu instancji nie dokonały prawidłowej oceny dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, przede wszystkim ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości gruntowej przy [...] w W. – działki nr [...], niepotrzebnie skupiając całą swoją uwagę na kwestii rozliczenia podatku od nieruchomości przez Skarżącą za wspomnianą nieruchomość.
Sąd zawraca bowiem uwagę, że nieruchomość przy [...] nie utraciła charakteru mieszkaniowego z samym tylko zadeklarowaniem przez Skarżącą do opodatkowania gruntu działki nr [...] w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej. Sąd zauważył przy tym, że z ewidencji gruntów i budynków, podobnie jak z księgi wieczystej wynika, że znajdujący się na działce nr [...] budynek posiada wyłącznie mieszkalne przeznaczenie. Faktem jest również, że w ewidencji nie widnieje żadna informacja o handlowo-usługowej (biurowej) funkcji tego budynku. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że ww. budynek stanowi budynek mieszkalny.
W konsekwencji brak uzasadnienia, zdaniem Sądu, dla przyjętej przez organy możliwości dokonania oceny spełnienia przesłanek przekształcenia, o których mowa w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w oparciu o domniemanie, że w przypadku budynku przy [...] w W. nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku z mieszkalnej na niemieszkalną, co spowodowało wątpliwości co do zgodności wpisu w ewidencji gruntów i budynków ze stanem rzeczywistym. Tak jak to wyjaśniono już wcześniej, organ administracji wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Organ nie prowadzi przy tym postępowania wyjaśniającego w celu doprecyzowania (skorygowania) danych w nich zawartych. Jeżeli więc, tak jak w niniejszej sprawie, informacje zawarte w powyższych zbiorach danych są wystarczające do wydania zaświadczenia, organ jest zobowiązany zaświadczenie wydać.
Z tego też powodu, postanowienia organów są niezgodne z obowiązującym prawem. Sąd uznał bowiem, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcia organy naruszyły art. 217 § 1 oraz art. 218 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organy dokonały także błędnej wykładni i przez to także niewłaściwego zastosowania przepisu art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. W konsekwencji, Kolegium naruszyło również przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego postanowienia organu I instancji. Tym samym konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz postanowienia organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną, a następnie zbada, czy w świetle zebranego materiału dowodowego nie istnieją żadne inne niż dotychczas stwierdzone negatywne przesłanki do wydania Skarżącej wnioskowanego zaświadczenia, i w sytuacji gdy ustali, że takich przeszkód brak – będzie zobowiązany zaświadczenie to wydać.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265) – obciążając Kolegium obowiązkiem zwrotu Skarżącej kosztów postępowania sądowego w kwocie 597 zł (wpis od skargi – 100 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika – 480 zł, opłata skarbowa od udzielenia pełnomocnictwa – 17 zł).
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., które przewidują możliwość rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.