Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Starosty C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 roku nr [...] uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 roku nr [...] i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...] kwietnia 2003 roku nr [...] oraz orzekającą o ustaleniu odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość położoną w U., oznaczoną jako [...] o pow. [...] oraz [...] o pow. [...] ha orzekł:
uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 roku w pkt 2 i orzekł o ustaleniu odszkodowania za zajęta pod drogę publiczną ww. nieruchomość w wysokości [...] zł na rzecz:
- 1. L. L. w wysokości [...] zł;
- 2. E. Z. w wysokości [...] zł;
- 3. B. K. w wysokości [...] zł;
- 4. B. K. w wysokości [...] zł;
- 5. Z. K. w wysokości [...] zł;
- 6. B. P. w wysokości [...] zł;
- 7. P. H. w wysokości [...] zł;
- - w pozostałych częściach, tj. pkt 1 oraz pkt 3 utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 roku.
Organ I instancji ustalił, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 roku nr [...] Starosta C. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz Z. H., L. L., B. P., E. Z., A. B., B. k., B. K., Z. K. [...] tytułu zajęcia pod drogę publiczną nieruchomość położoną w U. oznaczoną jako [...] o pow. [...] oraz [...] o pow. [...] ha.
O powyższej decyzji strony wniosły odwołanie kwestionując wysokość przyznanego odszkodowania.
Decyzją z dnia [...] lipca 2003 roku utrzymał w mocy decyzję starosty [...] października 2003 r. Wojewoda [...] utrzymał mocy decyzję Starosty C. W dniu 15 lutego 2004 roku E. Z. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 roku wskazując na nowe dowody w sprawie tj. operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2003 roku. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 roku wznowił postępowanie, następnie decyzją z dnia [...] lutego 2005 roku odmówił uchylenia decyzji Starosty C. z dnia [...] kwietnia 2003 roku.
Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 roku i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wojewoda [...] decyzją dnia [...] lipca 2008 roku uchylił decyzję Wojewody [...] dnia [...] lipca 2005 roku oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...] kwietnia 2003 roku oraz orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość zajęta pod drogę publiczną oraz zaliczeniu na poczet tego odszkodowania kwoty [...] zł.
Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2008 roku złożył Starosta C. Odwołujący się zarzucił, iż organ wojewódzki nieprawidłowo ustalił wysokość odszkodowania na podstawie nieprawidłowego operatu szacunkowego oraz wskazał na naruszenie art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.
Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji wskazał, że postępowanie zostało wznowione prawidłowo. Na wstępie organ zbadał dopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych, w tym kwestię terminu. Wobec wystąpienia przesłanki do wznowienia określonej w 145 § 1 pkt 5 kpa Wojewoda [...] uchylił dotychczasowe decyzje organów obu instancji i ustalił odszkodowanie za nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Zdaniem organu odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo w wysokości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2008 roku. Rzeczoznawca oszacował nieruchomość w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, wskazując, że do porównań przyjęto nieruchomości przeznaczone pod drogi. Transakcje te zostały wykazane w załączniku nr 6 do operatu. Zatem przedstawione w odwołaniu zarzuty dotyczące operatu organ II instancji uznał za nieuzasadnione.
Odnośnie naruszenia art. 132 ust. 3 a ustawy o gospodarce nieruchomościami organ wskazał, że z tego przepisu nie wynika, aby organy administracji miały upoważnienie do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o zobowiązaniu do zwrotu i ustalenia kwoty waloryzowanej. Obowiązkiem organu jest zatem nie orzeczenie w przedmiocie zwrotu waloryzowanego odszkodowania, a wyłącznie poinformowanie zainteresowanego o obowiązku ciążącym na nim z mocy prawa. Nie było zatem podstaw do orzeczenia w decyzji o zaliczeniu już wypłaconej kwoty na poczet ustalonego odszkodowania, wymagało to reformatoryjnego orzeczenia w sprawie. Organ naczelny w uzasadnieniu podał, że takie rozstrzygniecie narusza zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, skoro decyzja organu wojewódzkiego jest rażąco naruszająca przepis art. 132 ust 3 a o gospodarce nieruchomościami.
Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Starosta C. W swoim środku zaskarżenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 roku. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.) w związku z art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) oraz prawa procesowego w szczególności art. 7 i 77 kpa.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art.1 § 2).
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji wydanej po wznowieniu postępowania, ustalającej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość. Kwestia sporną jest sposób ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania. Zarzuty skarżącego dotyczą prawidłowości sporządzenia operatu sporządzonego w dniu [...] lutego 2008 roku przez rzeczoznawcę H. W. Zdaniem skarżącego przyjęte przez biegłego do porównań ceny transakcyjne zostały dobrane nieprawidłowo, gdyż do porównań przyjęto transakcje nieruchomości przeznaczonych pod budowę lub poszerzenie drogi publicznej, nie zaś nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. W przypadku zaś braku takich transakcji rzeczoznawca majątkowy winien zastosować § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.).
Takie stanowisko zdaniem sądu należy uznać za nieprawidłowe. Zgodnie bowiem z brzmieniem § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Przy tej metodzie do porównań należy przyjąć z rynku lokalnego nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są zarówno ceny transakcyjne oraz warunki zawarcia transakcji jak i cechy tych nieruchomości. Jako nieruchomości podobne rozumie się nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, które były przedmiotem obrotu rynkowego, charakteryzujące się w szczególności podobieństwem co do położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość.
Z operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2008 roku wynika, że rzeczoznawca przy szacowaniu gruntu wziął pod uwagę informacje z aktów notarialnych dotyczących transakcji zawartych w okresie 18 miesięcy poprzedzających wycenę na terenie Gmin U., W., S., D., B. i I. Do porównania rzeczoznawca przyjął 16 transakcji (w większości przypadków do porównań przyjęto nieruchomości przeznaczone pod drogi, w pięciu przypadkach są to nieruchomości przeznaczone pod obwodnicę [...]), które przedstawił w załączniku nr 6 do operatu. W ten sposób ustalił cenę średnia 1 m2 gruntu. Określone zostały także cechy nieruchomości oraz wagi tych cech. Ponadto szczegółowo została opisana procedura szacowania wartości rynkowej wycenianej nieruchomości.
W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, iż kwestionowany przez stronę skarżącą operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami i daje podstawę do uznania, że przedstawiona w nim wartość jest wartością rynkową wywłaszczonej nieruchomości. Jak już wyżej wspomniano, szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogę publiczną (co odnosi się do przedmiotowej sprawy) zawiera § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W tym zakresie rozporządzenie to przewiduje dwie generalne zasady szacowania wartości rynkowej gruntu.
Po pierwsze, w przypadku znajomości cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i uzyskanych z ich sprzedaży stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast w przypadku braku takich cen, wartość gruntu ustala się w dwojaki sposób w zależności od tego, czy dotyczy ona działek wydzielonych czy też zajętych pod drogi publiczne. Są to więc dwa odrębne sposoby szacowania wartości gruntu których nie można używać zamiennie, zależnie od woli strony. Bezspornym w sprawie jest to, iż przedmiotowa działka nie została wydzielona pod nową drogę, lecz zajęta pod drogę publiczną, a więc operat szacunkowy powinien zostać sporządzonych na podstawie § 36 ust. 1 bądź § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Jednakże w pierwszej kolejności co należy wyraźnie podkreślić, przywołane powyżej przepisy rozporządzenia określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczanych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2). (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 97/08).
Dopiero zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym (w niniejszym przypadku Gminy U.) transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.
W ocenie Sądu treść powyższego przepisu wskazuje jednoznacznie, iż intencją ustawodawcy, formułującego takie brzmienie § 36 rozporządzenia było uregulowanie stanu pożądanego, jakim jest przyrównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju.
Skoro zatem istniała możliwość wyceny, o której mowa w § 36 ust. 1, to brak tym samym było podstaw do zastosowania ust. 2 § 36. Odszkodowanie zostało zatem ustalone w sposób prawidłowy. Stwierdzić więc należy, że prawidłowo organ orzekający ocenił operat szacunkowy przedstawiony przez stronę jako niezgodny z przepisami prawa.
Na koniec należy zauważyć, że przywołane w skardze stanowiska zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 1430/08 i I SA/Wa 1519/09 nie są -zdaniem sądu – adekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy, gdyż sąd w tych sprawach nie zajmował się ocenę merytoryczną operatów szacunkowych, lecz oceniał ich obowiązywanie w czasie.
Reasumując, analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Sąd nie znalazł również podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji z innych powodów.
Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w wyroku z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.