Uzasadnienie
Decyzją z [...] grudnia 2022 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "organ/Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej również jako "Skarżąca"), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "organ I instancji/Wojewoda") z [...] marca 2022 r., nr [...], stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa, przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w miejscowości [...], Gmina [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków, w obrębie [...], [...], jako działki nr: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...], o powierzchni [...]ha, oraz [...] o powierzchni [...] ha, dla których Sąd Rejonowy w [...], V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komisja przedstawiała następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Zawiadomieniem z [...] lutego 2022 r., Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.
W wyniku przeprowadzonego postępowania Wojewoda ustalił, że sporna nieruchomość gruntowa stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), co Wojewoda potwierdził na podstawie zaświadczenia Starosty [...] z [...] sierpnia 2008 r., nr [...]. Badając stan prawny nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Wojewoda ustalił, że w operacie ewidencji gruntów i budynków, w obrębie [...], widniały działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, o użytku rowy (w). Jako właściciel działek figurował Skarb Państwa, władający - Urząd Gminy [...]. Powyższe Wojewoda potwierdził na podstawie zaświadczenia Starosty [...] z [...] sierpnia 2021 r., nr [...].
Z kolei, na podstawie pisma Zastępcy Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lutego 2022 r., nr [...], Wojewoda ustalił, iż ww. organ nie posiada informacji ani dokumentów mogących potwierdzić, że grunt w dniu 27 maja 1990 r. mógł służyć wykonywaniu zadań publicznych z zakresu gospodarowania urządzeniami melioracji wodnych.
Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewoda wydał decyzję z [...] marca 2022 r., nr [...], stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa, przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w miejscowości [...], Gmina [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków, w obrębie [...], [...], jako działki nr: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...], o powierzchni [...] ha, oraz [...] o powierzchni [...] ha, dla których Sąd Rejonowy w [...], V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 27 maja 1990 r. obowiązywał art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, ze zm.), który stanowił, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.
Z akt sprawy nie wynika, w ocenie Wojewody, aby do spornej nieruchomości przysługiwał tytuł prawny innej jednostce, zatem nieruchomość ta, jako nierozdysponowana w formie prawem przewidzianej, należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.). Wojewoda wyjaśnił również, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie zaistniała przesłanka negatywna z art. 11 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którą składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej.
Wojewoda wskazał przy tym, że przedmiotowa nieruchomość nie wchodziła w skład Państwowego Funduszu Ziemi ponieważ, Gmina [...] była wpisana jako władająca sporną nieruchomością. W tych okolicznościach, Wojewoda stwierdził, iż wobec braku przesłanek wyłączeniowych, należy uznać, że sporna nieruchomość spełnia przesłanki do komunalizacji z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy, bowiem w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła mienie ogólnonarodowe, a uprawnienia właścicielskie w stosunku do niej wykonywał w imieniu Skarbu Państwa terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca.
Decyzją z [...] grudnia 2022 r., nr [...], Komisja, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody z [...] marca 2022 r., nr [...], stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa, przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w miejscowości [...], Gmina [...] oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków, w obrębie [...], [...], jako działki nr: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...], o powierzchni [...]ha, oraz [...] o powierzchni [...] ha, dla których Sąd Rejonowy w [...], V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...].
W uzasadnieniu swojej decyzji Komisja wskazała, że organ orzekający w tego rodzaju sprawie ma obowiązek zbadać, czy mienie, które podlegać ma komunalizacji, stanowiło własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w tamtym czasie do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ winien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wyszczególnione w art. 11-12 tejże ustawy.
Następnie Komisja wskazała, że z rejestru gruntów Gminy [...] założonego [...] marca 1968 r. wynika, że działki o nr: [...], [...], [...] i [...] były własnością (w dacie 1968 r.) Państwowej Powiatowej Rady Narodowej Wodne Melioracje w [...], natomiast jako osoba władająca wpisano Powiatowy Inspektorat Wodnych Melioracji w [...]. Komisja podniosła, że w aktach postępowania, poza przywołanymi powyżej dokumentami, znajduje się m.in. pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 2 lutego 2022 r. z którego wynika, że organ ten nie wniósł sprzeciwu w sprawie przekazania przedmiotowych działek na rzecz Gminy [...] oraz nie posiada informacji, ani dokumentów mogących potwierdzić, że grunt w dniu 27 maja 1990 roku mógł służyć wykonywaniu zadań publicznych z zakresu gospodarowania urządzeniami melioracji wodnych. Komisja uznała zatem, że Wojewoda prawidłowo ustalił, że Powiatowy Inspektorat Wodnych Melioracji w [...] nie miał tytuł prawny do władania przedmiotową nieruchomością, nawet jeśli był wpisany jako władający (posiadacz), ponieważ posiadanie to instytucja prawa rzeczowego oznaczająca stan faktyczny, a nie stan sprawy, jak tego wymaga art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
Komisja wyjaśniła również, że w dacie 27 maja 1990 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230, ze zm.), zgodnie z którymi urządzenia melioracji wodnych podstawowych i drogi dojazdowe oraz urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa (art. 92 ust. 1). Do urządzeń melioracji wodnych należały również rowy (art. 91 ust. 4 pkt 1 ustawy). Przepisy tej ustawy nie określały jednak, jak wskazała Komisja, do kogo należy gospodarowanie rowami. Jednakże zdaniem Komisji, w tej sprawie to nie gospodarowanie, lecz prawidłowo ustanowiony na rzecz podmiotu innego niż gmina prawny zarząd konkretną nieruchomością jest prawnie istotna okolicznością.
Zdaniem Komisji, w niniejszym stanie faktycznym rowy z całą pewnością nie służą szeroko rozumianemu celowi publicznemu. Chyba, że za taki cel uznać produkcję przez indywidualnego rolnika żywności, wypasanie krów na przylegających pastwiskach, etc. Jednakże w ocenia Komisji, rowy melioracyjne służą indywidualnym właścicielom, do których gruntów przylegają, a szerzej społeczności lokalnej czy gminnej, a nie wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Dodatkowo Komisja wskazała, iż to gminy pobierają, podatki lokalne, w tym rolny i od nieruchomości. W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, iż przedmiotowe mienie podlegało wyłączeniu spod komunalizacji na zasadzie art. 11 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.
Tym samym Komisja uznała, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do innego aniżeli terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Dowodu, który by wskazywał odmienny stan prawny przedmiotowych działek nie złożyła także Gmina [...]. W związku z powyższym przyjęto, że działki objęte zaskarżoną decyzją komunalizacyjną należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Skargę na powyższą decyzję Komisji z [...] grudnia 2022 r. wniosła Skarżąca zarzucając jej naruszenie:
- 1) art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego nieuwzględnienie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję stwierdzającą, że nieruchomość w [...] stała się z mocy prawa własnością Gminy [...], podczas gdy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączające określone w ww. przepisie;
- 2) art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez jego niezastosowanie i przejęcie, że nieruchomości inne niż rolne mogą stać się własnością gminy;
- 3) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nieruchomość graniczy z rowem i znajduje się pod wpływem jego oddziaływania, podczas gdy z wyrysu mapy ewidencyjnej wyraźnie wynika, że nieruchomość jest rowem;
- 4) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i mylne przyjęcie, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość nie służyła wykonywaniu zadań publicznych, podczas gdy podstawowym przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości było gromadzenie nadmiaru wód ze zbiorników oraz rzek i ochrona przed powodzią, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nie występują w niniejszej sprawie przesłanki wyłączające, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt a) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych;
- 5) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy i niezbadanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego tj. nieustalenie czy nieruchomość weszła w skład Państwowego Funduszu Ziemi, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że nie występują w niniejszej sprawie przesłanki wyłączające, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt c) Ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, pomimo, że na mocy art. 90 ustawy z dnia 1974 r. - Prawo wodne sporne mienie państwowe stanowiące rowy melioracyjne mogło wchodzić w skład Państwowego Funduszu Ziemi.
W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Komisji do wydania decyzji odmawiającej komunalizacji mienia na rzecz Gminy [...], ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji oraz ponadto wniesiono o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja wydana przez Komisję, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody dotyczącą komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako "ustawa komunalizacyjna").
Decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Kontrola legalności zarówno zaskarżonej decyzji Komisji, jak i decyzji organu I instancji, przeprowadzona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wykazała, że ww. decyzje naruszają obowiązujące przepisy prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W takiej sytuacji skarga podlegała uwzględnieniu.
Z akt sprawy wynika, że sporne działki oznaczone numerami: [...], [...], [...], oraz [...] w dacie 27 maja 1990 r. położone były na terenie wsi [...], Gmina [...]. Były to grunty pod rowami (symbol ewidencyjny W), stanowiące własność państwową, we władaniu Urzędu Gminy [...] (vide: zaświadczenie Starosty [...] z [...] sierpnia 2021 r., nr [...]). Z akt sprawy nie wynika przy tym aby ww. nieruchomości należały do przedsiębiorstw państwowych czy do Państwowego Funduszu Ziemi. Z akt wynika również i to, że przedmiotowe działki – według stanu na dzień 27 maja 1990 r. – posiadały funkcje, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego: łąki, pastwiska, uprawy polowe (vide: pismo Gminy [...] z [...] października 2021 r.).
Przedmiotowe nieruchomości 27 maja 1990 r. były zatem niewątpliwie nieruchomościami rolnymi, skoro działki nr [...], [...], [...], oraz [...] były przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod teren upraw polowych, teren łąk i pastwisk, a faktycznie stanowiły rowy, które zgodnie z przepisami ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38 poz. 230) zaliczane był do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 91 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 3). Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 ww. ustawy, obowiązującej 27 maja 1990 r., urządzenia melioracji wodnych dzieliły się na podstawowe i szczegółowe. Zgodnie z kolei z art. 92 ust 1 ww. ustawy urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. Utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należała do zainteresowanych właścicieli nieruchomości, a jeżeli były położone na terenie działania spółki wodnej, ich utrzymanie i eksploatacja należała do spółki (art. 97 ust. 1 ustawy – Prawo wodne).
Wyjaśnić należy, że do 27 maja 1990 r. bieżącym utrzymaniem i eksploatacją urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, położonych na gruntach państwowych, zajmowały się właściwe wojewódzkie zarządy inwestycji rolniczych, natomiast budową i konserwacją tych urządzeń - przedsiębiorstwa wodno-melioracyjne. Podmioty te działały jako wyspecjalizowane w zakresie rolnictwa jednostki i przedsiębiorstwa państwowe o zasięgu i znaczeniu wojewódzkim, podporządkowane wojewódzkim radom narodowym [art. 27 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1 pkt 9 lit. g i c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie określenia rodzajów przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek państwowych, podporządkowanych radom narodowym poszczególnych stopni (Dz. U. Nr 25, poz. 127)].
Trzeba wskazać przy tym, że w 1975 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie dostosowania organizacji i zakresu działania jednostek organizacyjnych do nowego podziału administracyjnego Państwa (Dz.U. Nr 17, poz. 95). Wobec wdrożenia nowej reformy administracyjnej Państwa i likwidacji struktur powiatowych zostały utworzone wojewódzkie zarządy inwestycji rolniczych. Podstawę prawną ich utworzenia stanowiła uchwała Nr 123/75 Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1975 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich zarządów inwestycji rolniczych oraz zarządzenie Nr 141 Ministra Rolnictwa z dnia 19 lipca 1975 r. w sprawie zasad szczegółowej organizacji i zakresu działania wojewódzkich zarządów inwestycji rolniczych (por. uzasadnienia wyroków WSA o sygn. akt: II SA/Łd 480/16, IV SA/Po 726/17, II SA/Kr 653/19). Jednostki te istniały także w dacie 27 maja 1990 r., co wynika z rozdziału nr 4321, Działu 40 Rolnictwo, wymienionego w Załączniku do zarządzenia Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 1984 r. w sprawie klasyfikacji dochodów i wydatków budżetu centralnego i budżetów terenowych (M.P.
Nr 31, poz. 214 ze zm.). W przypadku niektórych terenów zarządzanie rowami przez wojewódzkie zarządy inwestycji rolniczych zostało wyraźnie unormowane w prawie powszechnie obowiązującym [np. § 11 ust. 2 pkt 2 zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 4 lipca 1984 r. w sprawie uznania za rezerwaty przyrody (M.P. Nr 17, poz. 125)].
Skoro zatem skarbowe grunty rolne położone na obszarach wiejskich pokryte rowami stanowiącymi urządzenia melioracji wodnych szczegółowych przed 27 maja 1990 r. były utrzymywane i eksploatowane przez wojewódzkie zarządy inwestycji rolniczych, działające jako państwowe jednostki organizacyjne podporządkowane wojewódzkim radom narodowym, to z tego powodu tej kategorii nieruchomości nie mogłyby być przedmiotem komunalizacji z mocy samego prawa stwierdzanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
Ten ostatni przepis dotyczy bowiem mienia państwowego należącego do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a więc organów gminnych lub miejskich o statusie niewojewódzkim, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełniły funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1.
Podzielając co do zasady pogląd organów, że użyty w redakcji art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej zwrot "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym, zwrócić należy uwagę, że ustalenie owego "należenia" nie w każdym przypadku będzie możliwe poprzez odwołanie się do art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22 poz. 99, dalej jako "u.g.g.") wykładanego w powiązaniu z art. 3 ust. 2 tej ustawy. Umyka bowiem uwadze organów, że ustalone tą ustawą zasady gospodarowania gruntami nie obejmują wszelkich nieruchomości położonych na terenie kraju, ale jedynie określone ich kategorie. Art. 1 ust. 1 u.g.g. stanowi bowiem, że określa ona "zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, zwanymi dalej "gruntami"; zabudowę w rozumieniu ustawy stanowią budowle i urządzenia służące do funkcjonowania miast i wsi oraz inne budowle i urządzenia o znaczeniu krajowym lub regionalnym.
W ustępie 2 art. 1 u.g.g. wskazano natomiast, że zasady te "nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej". Jeżeli zatem urządzenie melioracji szczegółowej wchodzi w skład gospodarstwa rolnego lub związane jest z państwowym gospodarstwem leśnym i położone jest na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele produkcji rolnej i leśnej, to stasowanie do tego ostatniego przepisu, spod działania przepisów ww. ustawy jest wyłączone. W takiej zaś sytuacji wyprowadzanie konkluzji o należenie tego składnika mienia państwowego do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, w oparciu o unormowanie z art. 6 u.g.g. – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – jest wykluczone.
Jak jednak wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji, weryfikacji stanu faktycznego objętych komunalizacją nieruchomości pod katem potencjalnej możliwości ich wyłączenia spod komunalizacji, organy te zaniechały. Tymczasem – zważywszy na ich lokalizację na terenach wiejskich, wykorzystywanych rolniczo – była ona niezbędna. Oznacza to, że zarówno Wojewoda, jak i Komisja, nie zrekonstruowały kluczowych elementów stanu faktycznego sprawy w sposób umożliwiający prawidłowe zastosowanie przy jej załatwianiu norm prawa materialnego. Przez to podjęte przez nie decyzje oceniane być muszą jako zapadłe w warunkach istotnego naruszenia zasad postępowania, w tym przede wszystkim uregulowanej w art. 7 k.p.a., a rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, co skutkować musi ich uchyleniem w całości.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku) w kwocie 680 zł (200 zł - wpis od skargi, 480 zł - wynagrodzenie adwokata), orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni planistyczne przeznaczenie w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowych nieruchomości, oraz ustali czy stanowiły element gospodarstwa rolnego, a także, mając na względzie ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, ponownie rozważy kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy kwestię należenia (lub nie) na ww. datę nieruchomości do terenowego organu administracji stopnia podstawowego.