Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską W. nieodpłatnie prawa własności gruntu, położonego w W. przy ul. [...], [...] i odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską W. własności budynku mieszkalnego znajdującego się na gruncie, oraz przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Organ pierwszej instancji ustalił następujący stan faktyczny sprawy:
Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską W., własności nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] jako działka numer [...].
W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U Nr 13, poz. 87 ze zm.). W operacie ewidencji gruntów nieruchomość oznaczona jako działka numer [...] zgodnie z przedłożonym wypisem z rejestru gruntów sporządzonym według stanu na dzień 27 maja 1990 r. wykazana została we władaniu [...] Przedsiębiorstwa Budowy [...]. Na wniosek tego Przedsiębiorstwa Prezydent Miasta W. wszczął postępowanie w sprawie podziału nieruchomości w celu uregulowania stanu prawnego tej nieruchomości użytkowanej przez wymienione Przedsiębiorstwo. Postępowanie to zakończone zostało decyzją Prezydenta W. z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości w trakcie którego wydzielono działkę [...], jako pozostająca w użytkowaniu [...] Przedsiębiorstwa Budowy [...] od 1957 roku bez uregulowanego stanu prawnego.
Wnioskiem z dnia 17 stycznia 1994 r. Przedsiębiorstwo wystąpiło do Kierownika Urzędu Rejonowego w W. o regulację stanu prawnego nieruchomości zabudowanej oznaczonej jako działka nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku Kierownik decyzją z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...] ustanowił prawo użytkowania wieczystego w/w działki na rzecz [...] Przedsiębiorstwa Budowy [...] oraz prawo własności budynku posadowionego na tej nieruchomości z przeznaczeniem na mieszkania zakładowe. Na podstawie powyższej decyzji założono księgę wieczystą nr [...], w której w dziale II wpisano [...] Przedsiębiorstwo Budowy [...], jako użytkownika wieczystego działki nr [...] i właściciela budynku.
Zdaniem organu w wyniku uwłaszczenia [...] Przedsiębiorstwa Budowy [...] na mocy wyżej opisanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] lutego 1994 r., budynek posadowiony na tej nieruchomości przestał być częścią składową gruntu będącego mieniem ogólnonarodowym, a stał się odrębnym od gruntu przedmiotem własności tego przedsiębiorstwa i nie mógł być przedmiotem rozstrzygnięcia jako mienie państwowe.
Wobec powyższego Wojewoda [...] uznał, że nieruchomość gruntowa będąca przedmiotem postępowania spełnia przesłanki do komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) zgodnie, z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:
- 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,
- 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,
- 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1
- - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Bowiem w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe, a uprawnienia właścicielskie w stosunku do niej wykonywał w imieniu Skarbu Państwa terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Jednocześnie odmawiając stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską W. własności budynku mieszkalnego znajdującego się na gruncie.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. w części odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę W. własności budynku mieszkalnego znajdującego się na gruncie położonym w W. oznaczonym jako działka nr [...], uchyliła decyzję Wojewody [...] w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji podniesiono, że decyzja organu pierwszej instancji w punkcie 2 zapadła z naruszeniem prawa formalnego tj. art. 7, art. 77 i art. 107 kpa bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz z naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła ponadto, że sprawa komunalizacyjna w tej części nie została rozpatrzona wg stanu prawnego na dzień 25 maja 1990 r., co wymaga art. 5 ust. 1 cyt ustawy, a została rozpatrzona na podstawie stanu prawnego powstałego po tej dacie.
Zdaniem organu drugiej instancji nie zostało zatem ustalone w sprawie i rozpatrzone istnienie względnie brak przesłanek materialnoprawnych do komunalizacji mienia Skarbu Państwa z mocy prawa wg stanu na dzień 27 maja 1990 r.
W dniu [...] marca 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2006 r. Skarżąca spółka podniosła, że jej zdaniem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. jest zgodna z prawem. Podniesiono ponadto, że w następstwie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] lutego 1994 r. o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania gruntu, oraz konstytutywnego wpisania nabytych praw do księgi wieczystej nastąpiły nieodwracalne skutki w sferze cywilno-prawnej [...] Przedsiębiorstwa Budowy [...], a mianowicie przedsiębiorstwo to nabyło prawo wieczystego użytkowania gruntu oraz stało się właścicielem budynku, który stał się odrębną własnością przedsiębiorstwa. Odmowa więc przez Wojewodę [...] stwierdzenia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę W. własności budynku mieszkalnego na gruncie stanowiącym przedmiot użytkowania wieczystego jest zgodna z prawem.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez ocenę czy zaskarżone akty lub inne czynności organów administracji publicznej nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.
Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie zaznaczyć należy, że skarżąca [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. zakupiła od Wojewody [...] [...] Przedsiębiorstwo Budowy [...]. W § 5 umowy sprzedaży ustalono, że spółka [...] wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki PB[...] bez względu na charakter stosunku prawnego, z którego te prawa i obowiązki wynikają.
Zgodnie z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071) organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
- 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
- 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo
- 3) umarza postępowanie odwoławcze.
Natomiast zgodnie z § 2 tego artykułu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Po pierwsze podnieść należy, że zgodnie m.in. z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 1998 r., sygn. akt III SA 1379/97 organ odwoławczy obowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu I instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości. Kontrola organu odwoławczego więc będzie zawsze kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, co wynika wprost z art. 138 k.p.a. Odwołanie wniesione przez stronę od decyzji organu pierwszej instancji wywiera więc ten skutek, że sprawa podlega rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy.
Przepis art. 138 § 1 w pierwszej kolejności w punkcie 1, 2 i 3 wymienia te rodzaje rozstrzygnięć, które prowadzą bezpośrednio do załatwienia sprawy. Oznacza to, że stosownie do tego artykułu organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu zgodnie z art. 136 kpa organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego rodzaju postępowania organowi, który wydał decyzję.
Odstępstwo od powyższych zasad i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 2 kpa w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w części.
Zgodnie z poglądem doktryny oraz dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych zastosowanie przepisu art. 138 § 2 kpa przez organ odwoławczy jest uzasadnione wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego albo nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 208/99, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., sygn. akt I 430/99, niepublikowany). Ponadto rozstrzygnięcie kasacyjne jest dopuszczalne, gdy w toku postępowania przed organem drugiej instancji dowody zebrane w pierwszej instancji przestały być aktualne ze względu na zmianę stanu faktycznego (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II SA/WR 854/96, OSP 1998, z. 6, poz. 108).
W związku z powyższym należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie w decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2006 r. polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia narusza przepis art. 138 § 1 pkt 2.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie napotkała w postępowaniu odwoławczym na ustawowe przeszkody uniemożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie sprawy. Zatem wydanie w tej sprawie rozstrzygnięcia kasacyjnego nastąpiło z naruszeniem prawa. Zwłaszcza, że w aktach administracyjnych znajdują się wszystkie niezbędne dokumenty do wydania decyzji merytorycznej, a w tym zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z dnia [...] listopada 1957 r., z którego wynika, że lokalizacja jest równoznaczna z przekazaniem terenu oraz, że w 1958 r. rozpoczęła się odbudowa wszystkich budynków przez [...] Przedsiębiorstwo Budowy [...].
Stan prawny nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., czyli na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nie budzi żadnych wątpliwości, co zostało podniesione zarówno przez Prezydenta W., jak i przez skarżącego.
Wojewoda [...] przedstawiając stan faktyczny sprawy w swojej decyzji z dnia [...] października 2006 r. podniósł, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. i zgodnie z przedłożonym wypisem z rejestru gruntów sporządzonym według stanu na dzień 27 maja 1990 r. wykazana została we władaniu [...] Przedsiębiorstwa Budowy [...]. W związku z tym zawarty w zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] prawa materialnego polegający na tym, iż sprawa komunalizacyjna nie została rozpatrzona w tej części według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r., jest bezpodstawny.
Na podstawie przedstawionych okoliczności sprawy Sąd uznał, że decyzja organu drugiej instancji jest niewłaściwa, a przy rozstrzyganiu przez organ przedmiotowej sprawy doszło do naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.